乡规民约在乡村治理中的困境与出路探析

摘要：乡规民约在乡村治理中发挥着重要作用，但也面临许多困境。乡规民约主体大量流失，地位被弱化，乡规民约程序和内容不合法，公权力对乡规民约过度干预或不作为，乡规民约执行效果差。因此，应当挖掘有潜力的乡村，利用乡规民约整合衰落乡村；发展乡村文化，提高乡村干部和村民的文化素养，提升乡规民约质量；规范乡规民约，确保乡规民约的合法性；发扬优良传统道德文化，建立乡规民约保障实施机制。

关键词：乡规民约；乡村治理；城市化

十九大报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，乡规民约作为一种民间法，是“自治”的重要组成部分；乡规民约主要依托道德约束，与德治密切相关；在法治中国，乡规民约需要在法律的规范范围内运作。发挥好乡规民约的作用，有助于村民更好地自治，实现乡村振兴。

一、乡规民约在乡村治理中面临的困境

（一）乡规民约主体流失，地位弱化

乡规民约是村庄内部成员共同商讨制定的，约束村庄的全体成员。在熟人社会的乡村，村民的收入来源主要是农业，对土地的依赖性强，村民生产生活固定在整个村庄，与村庄的相关性大，参与公共事务热情度高。但近年来，乡村“空心化”现象严重，乡村成员也大量进城，仅逢年过节他们才回到乡村，在乡村居住时间少，与乡村关联程度降低，对村庄的公共事务淡化，乡规民约对脱离了乡村成员失去了约束力。乡规民约的主体流失严重，尤其在空心化的乡村，其地位遭到弱化，甚至消失。

（二）公权力对乡规民约过度干预和不作为

《村民委员会组织法》第二十七条明文规定：“村民自治章程、乡规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正” 但实际上，某些地方的乡镇政府或村党委或村委会直接制定乡规民约，然后告知村民履行乡规民约规定；某些地方，地方政府任由村民制定和实施乡规民约，未履行职责检查其是否有违法规定，导致出现违法规定。

（三）乡规民约合法性问题

1、程序不合法

《村民委员会组织法》第二十二条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定” 。但实际上，乡规民约未经村民会议讨论制定，修改的时也未经村会议的讨论，而由村委会、乡镇政府直接制定、私下修改，然后宣告民众；某些村虽召开了村会议，但未达到法定的条件，未做到公平、公正。

2、内容不合法：

《村民委员会组织法》第二十条规定：“乡规民约作为村民自治的规范，不得与宪法及国家法律法规相冲突，不得侵犯村民的合法权益，否则无效”。但乡规民约在实际中存在很多侵犯公民合法权益的规定。通过查找大量乡规民约，发现有很多侵犯村民权益的惩罚性的条款，最常见的是一些经济罚款，而乡村作为自治组织，不具备罚款的权力，这一类的规定是不合法的。

（四）执行效果差

在卞辉的2014年的《农村社会治理中的现代乡规民约的研究》中“48.4%的乡规民约有惩罚性规定，以此约束村民行为。通报批评是最主要的惩罚方式，占65.5%，其次为进行训责和罚款”。在实际操作中，批评教育对于素养较高的人有约束力，而对于一些素质较差的村民，不能很好地发挥告诫作用，这样的村民会带坏村庄的风气，削弱乡规民约的约束力。其次，经济性的罚款容易引起村民的不满，村民经济收入较低，经济罚款会影响到某些村民的正常的生活，引起矛盾冲突，不利于乡村稳定。

二、原因分析

（一）城市化的冲击

随着改革开放，政府放开对人流控制，城乡之间的通道被打通，乡村与城市的差距格外明显。城市收入高、收入来源广，城市的医疗、教育、生活基础设施完备，相比之下，农村农业收入低并、收入来源单一，各方面的基础设施落后，于是大量的农民开始涌向城市，追求更高的收入以及条件更好的城市生活。一代又一代的农民在城市生活，对农业生产越来越陌生，与乡村的关系越来越疏远，进城务工并有一份好收入的农民，也吸引其他的农民不断进城，从而使得乡村空心化现象普遍，造成乡规民约主体大量流失。

（二）村干部和村民的文化素养不高

乡规民约的制定主体是村民和村干部，乡村干部队伍更换频率低，干部队伍老化，我国农民的文化素质总体水平不高，尤其很多偏远地区，村民对法律知识了解甚少，他们在制定乡规民约的时候以合理为依据，没有考虑到合法性，出现了一些看似合理实则违法的规定。乡规民约的制定需要具有专业知识和技能的人员参与，而村民文化素养较低，村干部专业知识缺乏，不能做好领头的作用，制定出来的乡规民约较为笼统简单，不符合农村实际，针对性和可操作性不强，使得乡规民约缺乏科学性。

（三）乡镇政府角色错误定位以及经济人特性

在乡规民约制定过程中，部分乡镇政府干预过度或者放任自流，置乡规民约违法现象于不顾，主要原因在于当代许多乡镇政府仍然定位于管理型的政府，在“压力型”政府体制下，乡镇政府处于压力的最底层，为了完成上傳下达管理任务，从而强制干预乡村治理，干预乡规民约的制定实施。其次，乡镇政府一方面作为国家政权的一部分，承担着国家管理和服务的事宜，但另一方面也是一个独立的团体，有着经济人特性，会追求团体的额外利益，对于一些经济不太好的地区，没有经济的吸引，乡镇政府对其乡规民约等事宜置之不顾。

三、未来出路

（一）挖掘有潜力的乡村，利用乡规民约整合衰落乡村

城市化进城加快，经济效益差的乡村很快衰落成了必然的结果。部分有潜力的乡村在国家倡导下，积极挖掘当地的自然资源和人文资源，形成具有当地特色的新农村。但对于一些经济效益差、基础设施落后的乡村，但这种做法的可复制性较小，成功率也较小。针对乡村衰落的现象，应当利用好乡规民约，整合衰落乡村，把衰落乡村尽可能的集中，充分发挥乡规民约作用，团结村民，商讨整合事宜，集中一切乡村力量，集思广益，整合成具有乡村特色的新农村。

（二）发展乡村文化，提升乡村农民和村干部的文化素养，提高乡规民约的质量

村民是乡规民约的主体，他们的文化水平影响着乡规民约的水平，所以要提升村民和村干部的文化素养。一方面加大乡村文化事业的投入，尤其是基础教育的投入，充分利用当代的信息科技技术，让乡村学校与大城市学校的共享优质教育资源。另一方面，加强对乡村的法律知识文化的宣传，提升村民法律素养，培养村民的法制意识，让百姓心中随时有法律。，定期为村干部组织一些专门的培训，加强对文化和法律进行宣传，进一步的教育村民，提升村民的法律文化素养。

（三）规范乡规民约，确保乡规民约的合法性

乡规民约作为民间法，必须符合国家法律法规的规定。乡规民约制定的程序要合法，从乡规民约制定到表决通过必须征求全体村民的意见，要符合法定程序的要求。《村民委员会组织法》第二十一条规定“参与村民会议的人在年龄上必须满十八周岁，表决通过的形式是过半数的人支持，就能够使得方案最终付诸实施。应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上住户的代表参加，经到会人员的过半数通过”。在举行村民会议的过程中，要充分尊重每一个参会人员的权利，使得他们的意见能够自由地表达。

乡规民约的内容要合法，要符合国家的法律、法规和政策的相关要求，不得侵犯村民的基本权利。《村民委员会组织法》第二十七条第一款明确规定“村规民约和村民自治章程并不是一经制定就不可修改的，而是可以根据实际需求进行调整，但是必须要备案，上報的机构是报乡、民族乡、镇的人民政府”。乡镇政府应该充分发挥其职能，主动监督检查乡规民约的合法性，保证乡规民约在相关法律法规规定范围内，保证其符合国家的大政方针，切实地保护村民的合法权益。

（四）发扬优良传统道德文化，建立乡规民约保障实施机制

乡规民约主要依靠道德规范的作用，在制定乡规民约的时候，要主动传承传统乡规民约，以道德教化为主要精神理念，强调乡规民约的道德约束作用，使乡规民约与国家大政方针相一致，向社会主义核心价值观看齐，重点调整村民人际关系、约束社会行为。乡规民约的执行要以正面道德教育为主、以经济处罚和其他处罚方式为辅的原则。建立现代乡规民约保障实施机制，比如建立红白喜事理事会、乡规民约评议会以及监督机制。

乡村治理需要乡镇政府、基层党组织、村干部、村民等多元主体相结合，但根本上要依靠村民自己主动解决，村民作为乡村治理的重要主体与客体，只有自我行动起来才能真正解决好问题；国家以及党要找准自身位置，不越权或不放任不管，把自治权主动让与乡村，做好监督检查的工作，从而实现乡村真正的自治，促进乡村振兴。乡村文化以及传统道德是精神核心，乡规民约是文化传承重要渠道，是乡风文明的重要表现，继承乡规民约，发扬良好精神文明，建设优良的乡风文明、乡气蓬勃的新农村。

参考文献：

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[6]卞辉.农村社会治理中的现代乡规民约研究[D].西北农林科技大学，2014.

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作者简介：陈小爱（1993-）女，四川 泸州，研究生，研究方向：政治学.