中国土地管理制度：现状、问题及改革

杨晓东

摘要：从介绍中国土地管理制度的现状，包括已经建立的有关土地管理的各项制度及其功能定位着手，论述现行土地管理制度执行效果及其存在问题并分析成因，在此基础上对中国土地管理制度的改革取向和发展趋势提出个人的建议。

关键词：土地管理制度；现状；问题；改革

1中国土地管理制度的现状

1.1 管理模式

建国以来中国大陆地区土地管理模式经历了统管—分管—统管三个阶段。第一阶段（1919—1955）统管时期。由中华人民共和国中央人民政府内务部地政司主管全国地政。第二阶段（1955—1986）分管时期。土地管理职能分散于农村和城市政府各级有关用地部门，城市用地由房产局管理，农业部管理农村土地，铁道部管理铁路用地，交通部管理公路等交通用地，林业部管理林业用地，水利部管理水利工程用地，农垦部管理国营农用地和荒地。“文化大革命”期间，土地管理机构大多被撤销，全国土地管理处于无序状态。1982年8月到1986年6月，国家实行城乡分管的体制。农牧渔业部下设土地管理局，城乡建设环境保护部下设城乡住宅局，部分恢复了地政管理职能。第三阶段（1986年至今）统管时期。1986年3月21日成立国家土地管理局，行使统管全国土地的工作职能，从国务院到地方各级人民政府设置土地管理部门，实行全国城乡土地统一管理制度[1]。

1.2 管理制度

根据《土地管理法》，国家实行土地用途管制制度。同时建立国土全覆盖土地利用总体规划制度。编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。实行最严格的耕地保护制度和集约用地制度。国家实行产业用地管理制度、土地市场制度、土地调查制度、土地统计制度（初始统计、变更统计）、土地评价制度（城市土地、农村土地分等定级估价）、土地登记制度（总登记、变更登记），并建立全国土地管理信息系统，对土地利用现状进行动态监测[2]。

2.当前中国土地管理面临的问题

面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安全、解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待。“保护耕地就是保护我们的生命线”，这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保护资源与保障发展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严峻考验。

当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积却逐年急剧减少，2002—2017年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。2002—2017年各类建设用地占用耕地面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。

按照土地管理法规定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，2002—2017年15年间扩展 3.8万平方公里，增幅为13.33% 。随着城镇化进程的推进，政策期望农村人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度和农村人地逆向变化，2017年城市用地人口弹性系数为2.09（合理限为1.12），2002—2017年15年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。虽然出台了闲置土地管理办法，实际上大量闲置土地依然存在，2017年底全国闲置土地17.9万亩，2017年全国未开工房地产用地为21.3万公顷和未竣工房地产用地 45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。虽然在中国实行最严格的节约用地制度，实际上开发区用地无序扩张，2017年全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，2008年全国每亿GDP占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分税制施行以后，突显现行土地管理制度的“卖地机制”，造成城市化对土地财政的严重依赖，2017年全国土地出让收入2.9万亿元，占全国财政收入的 71. 6% 。

3.中国现行土地管理制度未来改革

3.1重新确立政府角色定位，充分发挥土地管理主体的作用

自1992年分税制建立以来，政府作为土地经营者的角色得到进一步强化，现行土地使用权出让制度的弊端导向是土地出让面积愈多，政府获得土地出让金愈多，地方财政收入越丰，最终形成了一个以出让土地为中心的有地就有钱，要钱就卖地，土地经营至上的怪圈，从而使政府作为所有者和管理者的角色形同虚设。这种制度安排使市场秩序混乱，管理过程不透明和企业行为扭曲，大量国有资产流失，同时为热衷于以权谋私的政府官员提供寻租机会。土地管理部门不参与土地经营活动，其建立初期就已经明确。当时国务院机构改革办公室对土地管理部门的定位就是国家行政管理体系中的执法部门和监督部门，同时是国有土地产权代表，承担着保护国家土地资源，防止国有资产流失的責任，不参与土地经营活动。

3.2转变土地管理思路，努力提高制度安排效率

关于土地管理思路的转变与改革问题，应当注意两点：其一是树立制度设计总效果思想。当在各自为改进决策的前提下，对各种制度格局进行选择时，必须记住，将导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。在设计和选择制度结构时，应当改善执行制度总的效果，以得大于失的行为和制度才是应当追求的。设计和选择耕地保护的制度和决策时，应当考虑对建设用地管理制度的正面和负面的影响，相反也同理。其二，是树立土地需求概念的更新认识。人类对土地的需求属于引致需求或称为次生需求，也就是说，人类需要土地不是土地本身，而是土地功能。

参考文献：

[1]吴次芳，靳相木.中国土地制度改革30年[M].北京：科学出版社，2012.

[2]陈健.中国土地使用权制度[M].北京：机械工业出版社，2016.