常德市招投标管理中的问题及对策研究

曹艳芳

摘要：建设工程招投标制度作为国际和国内工程承包发包的主要形式被广泛推广实施，30多年来在全国各地已经形成完整的招投标制度和交易模式。但由于建筑市场本身发育不完善，招投标管理依然存在诸多问题。本文通过对常德市城区招投标项目的调查，总结了当前招投标管理中存在的挂靠、低价抢标、串标围标、招投标代理机构不规范、诚信机制和监管法规体系不完善等问题，并结合实际从完善法规体系、规范招投标参与主体、严格执法和发挥诚信机制作用等方面提出改善招投标管理的建议。

关键词：招投标；建筑业；监管；挂靠

建筑业是我国支柱产业之一，在促进我国国民经济发展、改善人民生活水平中起到了巨大推动作用。但建筑业各种乱象屡禁不止，尤其是招投标中种种不正当行为，扰乱公平竞争的市场秩序，导致招标的施工单位不尽人意，造成工程质量差、项目工期拖延、国有资产流失、安全问题和群体事件等一系列问题。因此，加强招投标管理，是从源头上保障建筑业规范有序发展、促进建筑业转型升级的关键前提之一。

一、常德市招投标现状

常德市是湖南省综合实力靠前的地级市，建筑业相对发达，其中建筑市场招投标范围已包括市政基础设施、园林绿化、公路、房建、水利等，通过贯彻《招投标法》，招投标在规范建筑市场方面起到了积极作用。但在形式上不断规范和完善的表象下，该市招投标依然存在诸多问题。本文通过对武陵区2018年50个房建、公路、市政项目的调查，发现以下突出问题：

（一）违规挂靠招投标

违规挂靠是指资质不够或无资质证书的单位或个人，通过租借资质证书等方式，以资质证书或高资质等级单位的名义承接工程。这些挂靠的单位或个人本身实力不足，容易导致质量安全和腐败问题。在普通地级市，本地建筑企业往往规模不大、资质较差，因此违规挂靠是招投标中普遍存在的问题，如下图所示：

如图所示，20个房建项目中的16个、20个公路项目中的12个、10个市政项目中的7个属于挂靠。如此高比例的挂靠行为，直接导致整个招投标市场的混乱，招标人只能被动接受，监管部门也习以为常。

（二）低价抢标

随着建筑业转向创新引领和技术拉动的转型升级，市场竞争越来越激烈，小企业不得不实施低价抢标，在恶性竞争中勉强维持。在调查的工程项目中，普遍在恶性低价竞争情况。在房建项目中，政府出具的招标限价为预算价下浮10%，行业公认15%属正常。但调查显示，20个房建项目有11个投标项目下浮低于正常值，其中最低达到26.7%。在市政项目中，该市公认招投标下浮率20%以内正常，但10个市政项目有9个投标项目下浮超过正常值，最低达到28.8%。房建项目中下浮最大的阳明湖新区某楼盘项目，属于中标后挂靠投标，中标后又转包分包的工程项目。在跟踪调查中发现：施工无组织，各自为战，工期一拖再拖，延误了8个月；质量意识差，野蛮施工、违规操作，被四次责令整改或处罚；安全观念淡薄，三次发生事故；拖欠民工工资和供应商材料费，多次造成纠纷。

（三）围标串标

在20个房建项目中有11个投标项目下浮超过18%，经调查存在明显的围标串标和陪标现象。根据有效投标报价分析如下：

根据图2-3和表1统计数据，以项目6为例，共有4家企业参加投标，投标下浮率为15.56%，项目预算价为675万元，招标限价595万元，4个有效报价小幅递减，且有两个报价相同。在一个超过500万元的工程中，报价如此接近，基本都是紧贴招标限价报价，可以判断是其中一家企业是用其他3家企业的资质进行围标。而其他项目也或多或少存在同类现象，由此可见围标现象在该市比较常见。

（四）招标投标管理办法不完善，缺乏有效信誉机制

2009年常德市根据省建筑协会印发的《湖南省建筑业企业信用评价试行办法》，制定了本市商务标、技术标、信用标“三标合一”评标办法，其中信用分占总标分的10%。但由于地方、行业保护主义以及幕后交易等原因，导致信用分评价很不合理，本地企业的信用分远高于外地企业，如下图所示：

如图所示，信誉评分明显倾向于本地企业，其中高分企业中外地企业无一家，而信誉合格企业中本地企业占绝大多数，甚至出现了外地特级资质企业评分未超过70分的现象。这种不透明、不公正和存在幕后交易的信誉评分，已经起不到规范市场的作用，无法支持建筑市场诚信体系建设。

（五）招标代理不规范

自2004年以来常德市施行招标代理制度，目前招投标代理公司有27家，其中各等级分布如下图所示：

從实际经营来看，大部分招投标公司规模小、专业人才不足，甚至有部分公司无固定办公场所，有些代理公司常年没有开展业务。这说明该市招投标代理公司的准入门槛低，招标代理业务能力和从业人员素质都不高。

（六）招投标监管机制不全

2011年常德市组建公共资源交易中心，其目的是规范常德市公共资源交易活动，加快建立和完善与市场经济相适应的交易机制，但实际效果较差，主要原因在于交易中心未确定监管职能，不能行使监督和处罚职权。2017年全年共受理投诉118件，其中工程建设88件；2018年上半年共受理投诉92件，其中工程建设58件。受理的投诉交易中心无权处理，全部转交给政府相关部门，再由相关部门责成被投诉单位或个人作出说明，最后由交易中心回复投诉人。交易中心缺乏约束和监管能力，绝大多数的投诉不了了之。由于违法成本低，导致围标串标行为屡禁不止。

二、改善常德市招投标管理的建议

招投标是为了通过公平、公正、公开的竞争，为招标人选择优秀的工程承包商和供货商，促进市场机制发挥作用，从而提高工程建设的效果和质量。要做好招投标管理，首先要完善法规体系，规范招投标主体，通过不法行为予以严惩，逐步建立诚信体系。

（一）夯实基础，完善招投标法规体系

有法可依是提升招投标监管力度的基础，完善的法规制度是实现招投标在公平公正公开的环境下能优选承包单位和供货商的保障。西方发达国家规范的招投标市场和公正的诚信体系，是建立在经过200年完善的法规建设基础之上。作为地方政府，一是要针对国家制定的相关法规和出台的政策文件，结合本地实际出台详细的执行措施。一方面要理清《招标投标法》、《政府釆购法》等法规与其他相关法规、政策文件的相互关系，避免法規冲突，统一执行依据、确定执行主体，做到有法可依。另一方面要研究制定规范招投标行为的实施细则，增强相关法律的可执行度和可操作性。二是要从本市实际出发执行法规，提高法规的可执行性。在制定本地法规之前，要广泛征求意见并充分论证，防止脱离实际造成法规执行困难。三是加强部门交流，统一各部门认识。《招标投标法》与《政府采购法》两部法规由不同部门制定，导致两部法规在招标范围界定、招标主体确定、管理部门等方面存在冲突。所以法规的制定不能局限在某个部门，要围绕招投标将所有涉及的部门统一起来，形成一部当地统一的法规执行条例。

（二）规范主体，强化对招投标参与主体的监管

1、重点加强对招投标主体单位的监管

招投标行为都是具体单位和人员的行为，他们的行为直接影响着招投标行为从而决定着招标质量。因此，要做好招投标的监管，首先要抓住招标人和投标人这个行为主体。一是要加强对招标人的监管。防止招标人在组织投标时出现暗箱操作、故意规避，尤其要监管招标人与投标人、代理机构、评委等串通投标。二是强化对投标人的监管。目前的法规主要是针对招标人，对投标人比较宽松，这就给投标人留下了挂靠、串标、围标、陪标，以及中标后非法转包、分包等操作空间。很多时候招标人确实按照正规程序组织，也希望招到优秀的企业，但实际上被投标人恶意操作，导致工程延期、质量低劣、民工和供应商纠纷等。考虑到国家法律缺失，对投标人的监管主要依靠诚信机制来约束。

2、规范代理机构

调查显示常德市招投标代理机构良莠不齐，真正优秀的代理公司少。专招投标代理机构通过专业的代理服务，既可以完成对招投标的具体操作，也可以促进招投标市场的公平竞争，集中的招投标代理同样更方便监管。因此，市政府要尽快出台相关法规，能够筛选合格的招标代理机构，规范招标代理行为。首先要完善招标代理机构的执业资格制度，提高准入门槛和经营标准，提高代理的专业性和规范性，对无固定场所和长期无业务的代理机构及时清理。其次要加强对招投标过程的监管，防止代理机构与多个投标人串联。最后，要加强对代理机构违法违规行为的惩罚，使其承担连带责任，促进招标代理机构的行业自律。

（三）加强执法，提高违法成本和风险

1、以严厉的惩罚建立法规的权威

调查显示，当前招投标的违规违法行为比较普遍，甚至出现倒逼行业的现象，如面对普遍存在的挂靠现象，招标人不得不默认该事实。目前我国已经制定了多部法律，地方政府也出台了相关法规条例，但招投标市场秩序依然混乱，各类挂靠、分包转包、串标围标现象公然进行，其原因是法规的执行力差，或惩罚力度不够。如市公共资源交易中心只有转告、通知权，对接到的招投标投诉无法处理，损害了监管部门的权威，导致违法事件有恃无恐。必须严厉查处各种违法违规行为，对发现的不正当竞争行为一定要及时予以惩罚，保证招投标只能通过竞争而不能通过幕后交易进行。

2、重点查处挂靠、串标围标和分包转包行为

在所有的违法违规招投标行为中，挂靠、串标围标和分包转包行为最为普遍，查处这类行为有助于从整体上净化招投标环境，从而为诚信体系的建立奠定基础。其中挂靠现象的影响最为严重，已成为建筑市场的常态，成为招投标各主体、监管部门眼中的“正常”行为予以默认。对这种违规行为的默许，纵容了各类违规，如规模小、资质低的小企业和个体户承接大型工程，导致一系列的工程质量问题和安全事故。首先要明确招标人监管职责。建议对投标人进行身份核实，凡是挂靠的投标人一律清退，多次挂靠的列入黑名单。对通过挂靠中标的，要及时停止，对出现的问题予以严惩。同时，对出租资质的被挂靠单位也要同样予以处罚，如降低资质或吊销执照等。

（四）诚信为本，建立诚信机制发挥持久监管

法律的严惩是对违法行为的事后处理，而诚信机制是在违法行为前予以杜绝。一是要建立公共参与的诚信评价机制，统一评价标准。诚信代表企业的公信力，因此必须是公共评价的结果。首先要将建筑业各主体纳入诚信评价体系中，使各主体的信誉真正由行业公共评价而定。最后，在统一法规和公共评价的基础上，科学合理地制定诚信认定标准、评价规范、诚信信息和评价结果应用管理办法等。二是要加强诚信考核和应用，建立诚信体系动态建设。建立诚信评价的指标体系和评价标准，对招投标、交易过程、施工等一系列相关行为予以诚信考核，并实时发布，作为后续招投标、交易的的重要依据。可以建立网上招标投标诚信记录公示制度，切实将各参与主体的诚信记录运用于各种经济活动之中。

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