从信访功能的角度探索并解决信访的困境

袁纷纷　欧帅　代少青　游朋

摘要：信访制度是国家治理的重要制度设计之一，但诸多研究已表明，信访并不能及时高效地解决访民的问题。造成这种情形的原因主要来自于信访功能的错位，即访民对信访功能的期待与信访本身应当具备的功能不一致。笔者分别引用了在基层信访办、高校法律援助中心、法院所接触到的四个具体案例来说明信访无法救济实体性权利，而只是意见表达和理性反思、高度整合的综合机制，在明确了信访的功能定位这一上位概念后，界定信访各方面的标准成为首要任务，即将信访制度的方方面面纳入法治的轨道。

关键词：信访不信法；信访功能；救济权利；法治化

文革后，政治上发挥着“平冤正名”功能的信访制度，随着中国经济发展、利益冲突加剧、体制转型、规则缺失而引发的腐败以及诸多社会不公现象的出现，旨在表达民情的信访在数量上呈现出激增之势，“信访洪峰”就此出现。然而以上引起“信访洪峰”的社会问题，对信访本身也有影响，如信访功能出现错位，进而造成受理范围不明、处理标准不统一、处理程序不规范、干预司法等一系列问题。

一、信访功能的历史演化

（一）登闻鼓制度

新中国的信访制度，虽然是从上世纪五十年代开始创立，但若从思想流变的角度来看该制度，有史可考的源头可以追溯至周朝时期设立的登闻鼓， 当时称作“路鼓”。 这开启了封建专权时期，最高统治者为安抚被统治者、听取百姓冤屈的直诉制度。 自此，各个朝代都有接受百姓的“上访”渠道。

无论在哪个时代，百姓上访与官员截访都是“焦不离孟，孟不离焦”的关系，古代政府对于“上访”也会提供一些政策性的保护。秦汉时期，宫城外门设有公车司马令一职，负责接待上书或请求面见天子陈言的官员、百姓等。汉朝更是严格要求各级仕宦必须对“上访”百姓提供方便，不得随便阻断刁难，若不及时逐级向上通报，满半个月以上将受到惩处。甚至于太平天国时期，各地的首长公署都设置了登闻鼓，鼓励每个有冤屈的百姓都来行使上访权利。可以说这条民情上达的重要渠道见证了中国封建王朝的兴衰更迭。④

（二）沟通民意

新中国成立后，毛主席等主要领导人搬出窑洞住进中南海，为了解普通群众的真实想法和生活状况，1951年6月当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这也是新中国成立后的第一份关于信访工作的文件，文件中明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意为人民服务，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。1957年11月国务院又颁布的《国务院关于加强人民来信和接待人民来访工作的指示》指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信。进一步确立了人民来信来访制度。其政治意義在于加强国家与人民的联系。

（三）救济权利

这一制度最初的目的是广开言路，密切联系群众。随着“文革”结束，大量文革期间的冤假错案通过信访制度得到平反，人们渐渐将信访作为解决问题、救济权利的新渠道，而不仅仅是一条言路。改革开放后，政治运动逐渐退出历史舞台，信访反映问题的内容随着时代经济的发展也有了变化，人们更多的目的是为了维护个人的财产权与人身权。人们不仅期望通过这种途径表达自身诉求，更重要的是获得利益补偿，权利救济包括实体权利救济与程序权利救济，多数访民最终目的都是希望自身的实体权利能够通过信访途径获得救济，可以看出，救济权利这一功能主要是访民自身的期望。

二、信访制度功能的错位

（一）具体的信访程序

将信访制度化应然为实然的一个重要机构是信访办，其全称是“XX政府接受群众来信来访办公室”，属于各级政府的内设机构之一。实际信访工作中，一个信访事项被提出后，一般至少需要走完7个步骤才能得到最终的答复。无论信访人的诉请是否被妥善办理，都应当接受。当然，该答复没有法律约束力，这只是信访办的一种督促程序，所以绝大多数的信访人都选择了重新信访。此时，信访人可选的路有两条，一是申请行政复议；二是寻求上级政府信访部门的帮助（逐级上访最终演变为进京访）。这两条路径的最终结果基本是，将信访事项退回下一级信访部门，重新受理，陷入死循环。基本上人们开始了信访之路后，很难停下脚步。有学者研究表明。⑤超过八成的信访案件处于一种没有终结的状态，也就是说，大部分的上访者没能通过信访解决自身问题。究其根本，信访制度功能的错位是主要因素。

（二）功能错位的案例实证分析

笔者曾为了学习与调研，分别在三个场所接触到了处在不同阶段的信访者，他们有着不同的诉请。本次观察调研，目的不是通过具体数据统计得出任何实证性结论，而是企图见微知著，举出具体的案例反映信访制度功能的错位问题。

案例一：访民是两位七十多岁的老人，儿子在十几年前的一次斗殴中被人打死，为了此事，两人坚持上访了十年，其诉请很简单---杀人偿命，要求判处参与斗殴的所有人员死刑。我国死刑的运用已经相当谨慎了，秉持着罪责刑相适应的原则。当初没有被判处死刑的，现在更不可能通过信访有所改变。

案例二：访民位于郊区的房子被拆迁公司错拆，当时市价约11万，新上任负责人表示政府愿意按照法律规定，将其房屋恢复原状，房内物品照价赔偿，再根据受害人租赁房屋、交通费等方面额外花费给予赔偿金，总额约50万左右。但该访民索赔100万，并表示没有商量的余地。于是，老太太一直都在为剩余的50万赔偿金奔波于家和信访局两地。信访办作为协调单位，在这样的案例中非常无力，说服不了访民合法索赔，也无法影响地方政府政策的运行。

案例一、案例二代表了两类普遍存在的上访问题，一类是上访者法律知识不足，对依法判决的结果不满；另一类是政策与民众诉求的对抗，其中的矛盾无法调和。他们能够成为 “常客”的两类主要原因是：一、非法诉求没有被及时制止；二、合法诉求得不到法律支持。

案例三：大爷已经退休，希望在回北京前解决该单位房屋的产权问题。向法院提起了房屋的确权诉讼，一审败诉后，大爷拿到了省政府信访办负责人的批文：“情况属实，希望法院秉公判案”并提交，二审同样败诉。大爷带着愤懑与不解。其认为败诉的原因是出示批文的信访办级别不够高，没有引起承办法官的重视。我们给大爷解释判决书显示败诉是因为大爷未充足的证据证明该房屋产权完全归属于他。大爷最终还是表示会一直上访。

案例三也可以归纳到合法诉求得不到支持这一类型中，合法诉求若要得到法律支持，两个条件缺一不可，经过合法的法律程序与诉请一方拥有充分有效的证据。案例三中当事人是“权比法大、政府文件比法律条文管用”的典型拥护者，在他看来，政府拥有较多的权力资源，并期望通过信访的途径，获取这种权力资源，得到政府和领导的干预，更直接的满足利益诉求。这种思想，很多访民都有，映射到信访功能上就是，人们期望信访能够实现他们的权利救济。

应当明确的是，每一种制度的功能都应当与其所处的社会环境相适应。信访制度的权利救济功能或许在法制建设刚刚开始恢复的文革刚结束的那一段时期，对冤案昭雪发挥了特殊作用，使得人们尝到了“甜头”。现代社会已经拥有独立的、专业的权利救济制度---司法制度，若还是通过信访途径解决纠纷、救济权利，易干预司法制度的正常行使，有越俎代庖之嫌。正如案例三中，省政府信访办出示了“情况属实”的批文。若法院不加查证，直接采信该份批文。那要法院这一定纷止争的系统有何用？追问一句，信访办通过什么途径，什么标准认可了当事人的证据？这份认可权是否经过了法律授权？导致这些问题存在的很大的因素是信访相关工作人员未能明晰现代社会信访制度的功能所在，信访办的权力边界模糊。换句话说，信访制度在功能定位上的模糊，使其表面淡化了意见表达的作用，又无法承担解决纠纷、救济权利的重任。正是这样的功能错位，使得信访制度处在尴尬境地，既给了信访人希望，又难以满足他们的预期要求。⑥

三、信访功能的归位

信访困境的破除，首先必须明确功能定位，重新强化信访的意见表达和理性反思、高度整合的综合功能。

（一）反映民意民情

从西晋的“登闻鼓”到清朝的京控制度再到新中国成立后正式的信访制度，从始至今其作为意见表达的平台一直都被访民与政府承认、提倡，信访办有机会接触到民众对立法、司法、执法等法制问题的各方面意见与建议，并且有责任将整理的意见与建议进一步向有关机关反映。这一功能是其他功能存在的前提。

（二）理性反思，高度整合

从价值、规范和事实的关系原理出发，法治的过程就是一个不断由价值上升为规范、再用规范去指导事实、通过事实去反思价值的循环往复的过程。⑦信访实际上处于法治过程的反思阶段，⑧这是我们发现法治建设中漏洞的主要阶段。信访部门分布于立法、司法、执法职能机关，通过3.1中收集的民意、民情，进行整合、分类、分析。这一过程收集的信息，实际就是对于法治前两个阶段的“反思-改错”再处理的重要资源。笔者所说信访的再处理机能，并不是因为信访已经是超越立法、司法与执法的权力存在，信访过程为再处理提供了方向信息，而非再处理本身。

这一功能主要体现在对立法阶段问题⑨的反思， 很多上访反映的问题是所涉法律、政策本身制定存在问题，而不仅仅是执行方面的问题。在法律、政策不修订的情况下，访民不可能通过信访程序解决问题。此时，信访的反思功能应当发挥作用，在收集到了充分的访民反映的问题后，高度整合以反思政策的合理、合法、公平、效率等价值考量是否合适。衡量各方面价值是否平衡的标准可以参考所涉领域的上位法的立法原则。值得注意的是，即使发现有与上位法立法原则不相适应的政策方面的价值冲突，信访部门也无权直接干预该法律、政策的执行。信访不同于一般的行政行为，它应当是被动性、辅助性、事后性的。信访部门可以针对反映的问题，向有关部门提出修改建议，为了这一功能的更好实施，需要程序法上的做一些修改，以衔接该功能的现实应用。这一功能体现了权利救济的间接性。

（三）解决非法律性质的诉求

信访的辅助性特点决定了不能依靠信访解决所有问题，应当让涉诉信访回归到司法处理系统中。现有的信访事物中，只有那些非法律性质的诉求，才是信访的事项范围。例如，国有企业改制后下崗了，想通过信访解决生活待遇问题，涉及当事人的利益、待遇、子女上学就业等。为了最大化该项功能的作用，应当从法律上授予信访部门相应的处理权限、增设功能性的分设机构、增加具备配套专业知识的员额等。

（四）救济程序性权利

案例部分的权利功能错位是指实体性权利，实体权利的救济需要借助专业的司法资源，需要判断的内容可能包括侵害后果、法律关系、因果关系等，而且涉及的内容不仅包括法律的明确规定，也可能出现没有具体规定，需要法官运用自由裁量做出选择的情况。信访部门无法承担这样的功能，不仅因为其内容与操作上的专业程度，更是因为涉及自然人人身财产等方面的重要权利。程序性权利内容通常由法律明确规定，标准统一，法官自由裁量空间极小，而且访民的程序性权利受到了侵害，说明其他解决问题方式的大门都极有可能被关闭，若信访还将其拒之门外，显然是不恰当的。据此，信访还应当具备救济程序性权利的功能。

四、信访法治化

在明确了信访的功能定位这一上位概念后，界定信访各方面的标准成为首要任务，即将信访制度的方方面面纳入法治的轨道。

（一）信访受理范围法治化

在信访工作中，大部分的诉求都有法律解决的渠道。不止政府，在公、检、法、司这样体系内也设置着信访机构与信访程序。于是，一个案件经历了诉讼程序终结后，启动信访程序的现象依然存在。依照上述信访的功能定位，信访机构有他继续存在的必要，但考虑到会存在机构累赘、职能雷同、标准不统一等问题笔者认为不需要各个部门都设立一个信访机构。撤销除政府的内设信访办的其他信访机构，精简人员，与政府同步，明确上下级关系或许是可行的解决办法。

信访受理范围法治化除了在机构设置改变方面做出努力外，更重要的是要坚守信访与司法的范围，不能侵犯司法管辖权。这一问题表现在现实生活中的现象就是“信访不信法”、“信权不信法”。导致该现象的因素主要来自两个方面，一是以往信访受理范围不明确，受理了本应通过法律途径解决的事项，甚至通过某些“特权”使得问题得到了解决，鼓励了其他有着类似困境的访民放弃诉讼途径转向信访这一“捷径”达成诉求；二是“法”本身的缺陷与“法”在实践中存在种种问题。正是考虑到以上两方面的原因，我们在关闭信访的“侧门”外，还应当把法律机构解决问题的大门打开，降低现有制度对案件受理范围的种种限制。尽管没有解决根本问题，但立案登记制的确使我们向好的方向迈出了一小步。立法上要做好两类机制的衔接，防止出现两不管的“真空地带”。以上举措都是在司法公正的前提下展开，若是司法本身不公，这套受理范围的分流机制也只可能流于纸面。

（二）处理标准法治化

由于是非标准缺失，信访工作中就出现了两种极端做法： 一是无原则地花钱“买”稳定，二是压制信访，通过截访、甚至关押手段对付信访人员，严重侵犯公民的民主权利和自由。⑩

第一种处理方式，容易鼓励“非法”现象的滋生蔓延。信访工作人员一味的安抚，使得访民认为自身问题解决力度的大小与其产生的影响力成正比，而不是由案件本身的诉求正当性决定。信访制度本身也受到了侵蚀。有些上访户甚至成为了养育一方水土一方人的宝藏，投入到信访系统中的资源，不论是权力还是金钱，反而成为了刺激信访的动力。围绕这些人诞生了一个信访经济圈，访民如同下金蛋的鹅，而各级政府和机构则颇有些养寇自重。

另一种做法，虽然暂时的控制住了信访数量，却容易导致冲突进一步激化升级，并且引发一系列其他法律问题，比如，侵犯访民人身自由、驻京办拦访截访的职能、行政处罚的管辖权等问题。现实中，这类问题的报道不绝于耳，网络热度也是高居不下。

由此可见，“甜枣”和“巴掌”都不是处理信访问题的良方，反而易于引发更多的社会问题，造成公众对整个“两院一府”的系统丧失信心，不利于社会的稳定。故此，我们应当以上文明确的信访功能为出发点，确立明确的法治标准，采取合法的手段处理信访问题。

（三）处理程序法治化

现行的处理程序存在着很多不足，例如很多问题明明可以通过司法途徑解决，人们却选择了信访。现实的情况中，有先信访后司法，也有先司法后信访的，或者两种程序同时进行，牵扯不清的。因此极易违背司法最终原则，使社会关系长期处于不稳定的状态。另外，有权处理信访事项的部门通常是申诉对象的主管部门，我们无法寄希望于自己发现并解决自己的问题。信访办受理并了解相关事项后，会在规定时间内给予访民答复，但具体问题怎么解决、解决的依据，信访工作如何展开或者有没有展开访民都无从得知，最重要的是，信访办向访民与申诉对象分别获取对事项的看法，而不组织双方交流、质证，难以保证信访办查明了事实情况，也就使得信访办缺少了公正处理问题的基础。

根据发现问题-分析问题-解决问题的思路，有了上面的理论基础，最后一步解决问题就显得水到渠成。第一，最初受理时把好关，坚持司法最终原则，信访办应当严格遵守法律规定的终结机制；第二，坚持信访公开，保证双方主体的参与度与交流，接受公众对信访工作的监督。只有公正公开，才能取信于民。

五、结语

信访是大家争论很多的一个话题，在信访事件乱象丛生的当今，一味的鼓吹“信访无用论”是没有意义的，不是所有的问题都能够通过司法途径解决，我们应当做的是明确信访自身的定位，根据这个定位，将信访一步一步的引入法治的轨道，为有需求且适格的访民打开回归“安定”的康庄大道。使信访成为我国法治体系的一项重要制度，共同提升我们的法治理念！

注释：

①登闻鼓，是悬挂在朝堂外的一面大鼓。挝登闻鼓，是中国古代重要的直诉方式之一。

② 相传尧舜之时，就有“敢谏之鼓”了。凡欲直言谏诤或申诉冤枉者均可挝鼓上言。

③ 某些重案和冤案当事人，觉得自己的正当利益因误判受到侵犯时，可超过一般诉讼管辖和诉讼程度的范围，直接向最高统治者申诉，以达到缓和社会矛盾的效果。

④ 笔者认为，观“上访”制度的流变，不难看出，百姓期待通过上访解决自身问题，内心深处还是持的是一种“官大一级压死人”官本位思想。这与当今主流的“权力与权力的制约”、“监督”等思想有些背道而驰，我们应当探寻一个现象发生的源头、本因，而不是加一些政治正确的导向。

⑤ 参见杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期第22页。

⑥ 得出这一结论的前提是，信访办不走“以权压人，特事特办”的畸形路子。

⑦ 参见田文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，载《行政法学研究》2011年第1期第59页。

⑧ 第一阶段是立法，第二阶段是守法、司法与执法。

⑨ 此处的立法是指广义的立法，包括行政机关政策的制定。

⑩ 参见杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期，第29页。

参考文献：

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[2]张红， 李栋.中国信访制度：困境与变革[J]. 华中科技大学学报，2012，26（6）：62-70

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[4]田文利， 信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究[J]. 行政法学研究，2011，（1）：57-62

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[9 ]尹利民，尹平方.“治访循环”现象的生成逻辑---基于宏观政治环境与微观行动相结合视角的分析[J]. 南昌大学学报（ 人文社会科学版） ，2010，（ 1） ： 1-5

[10]侯瑞， 从情感支配到治理情感---日常信访中的情感国家[D].清华大学硕士学位论文，2014

基金项目：中南财经政法大学研究生教育创新计划项目“社会治理视角下的信访制度研究”资助成果（项目编号：2017y1703）。