PPP项目的招标采购管理模式探讨

金奇云

摘 要：近些年，PPP项目在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，热度直线上升，迅速成为热点话题，各地拟上马的项目大为增加。但是PPP项目在实践过程中也出现了一些新情况、新问题，存在与现有法律法规的冲突、歧义和矛盾之处，尤其在招标采购管理制度方面更为突出，业内及法律界人士分歧严重。在适用法律、合作伙伴确定及主要采购方式等方面，笔者提出了一些新的思路和想法，希望借以引起更多同行们的关注。

关键词： PPP项目；招标采购管理；适用法律

1 前言

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，即政府和社会资本合作，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。2014年以来，在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，PPP在国内广为传播，迅速成为热点话题，2014年9月财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），12月发改委和财政部下发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），将PPP模式作为创新投融资机制的重要举措，对拓宽社会资本投资渠道、促进投资主体多元化、加快政府职能转变具有重要意义。

2 适用的法律

法律适用问题是重大问题，在合作伙伴的选择上规范PPP项目的国家层面的基本法律有两个，即《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）、《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），是我国所有招标采购项目必须遵守的法律。《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定：PPP项目“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，……，公平择优选择合作伙伴。”《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定：“地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，……，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定：“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行……。”显然，PPP项目应该采用《政府采购法》的相关规定。

2.1 从法律定义上看

我国的《政府采购法》第二条第七款规定“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。” PPP项目就是特指政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动，本质上应属于政府采购服务项目范畴。

2.2 从资金性质来看

通常判断货物、工程和服务是否纳入政府采购的标准在于是否使用“财政性资金”。依据付费模式，PPP项目可以分为三类：使用者付费项目、使用者付费加一定政府补贴和政府付费项目。显然，使用者付费加一定政府补贴项目、政府付费项目都使用了财政性资金，适用《政府采购法》，属严格意义上的政府采购。使用者付费项目，也就是特许经营，合作伙伴通过特许经营权获取应得利润，是政府经营权的一种转让，也是政府远期收益让渡。因此，用户付费模式的PPP项目算广义的政府购买服务。

2.3 从采购方式多样性来看

我国的政府采购法律制度规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一來源五种采购方式，并授权监管部门可以认定新的采购方式。这些法定的采购方式，能够比较好地适用于PPP项目采购中公开竞争、选择性竞争和有限竞争的情况，使PPP项目采购更具可操作性。世界主要国家在选择PPP合作伙伴时都遵循政府采购规则，把服务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的一种方式，将其纳入政府采购监管。因此，我们认为将PPP项目选择合作伙伴纳入政府采购管理，既符合中国的国情，也符合世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）对政府采购的定义——为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动。

3 主要采购方式的选择

PPP项目新模式的推广，对我国政府采购法定的采购方式提出了挑战，在探索通往物有所值制度目标的路径上，有哪些政府采购方式可以给人启示或为我所用，是我们急需解决的问题。

《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”。公开招标是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。那么，公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的主要采购方式呢？答案是否定的。PPP项目与其他政府采购项目相比，对公开招标的判定条件和标准有较大的差别，前者以适用核心边界条件和技术经济参数明确、完整，符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目作为判定的依据，后者则以采购预算金额达到规定的限额标准来判定。而绝大部分PPP项目在采购需求、技术指标、项目评审等方面都过于复杂，无法给出明确的边界划分，需要在项目实施过程中逐步完善。

为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，财政部在2014年12月发布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，同时根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定“项目采购应根据《政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。”规定，将竞争性磋商引入到PPP采购模式。竞争性磋商是一种充分竞争、充满活力的采购方式。从采购的标的来看，竞争性磋商不用事先对采购对象的价格总额、详细规格、技术参数、具体要求等情况进行准确的估计，这恰恰就是PPP项目显著的特点——难以动态地对其价格和性能进行准确的评估。采用竞争性磋商可以有效地避免由于信息不对称给采购带来的不便，使得整个采购行为灵活性更强。

4 推动我国PPP发展的策略

首先，加强政策法律法规的颁布和实施十分必要。对于PPP项目来说，切实有效的法律支持必不可少，无论是合同签订，争议纠纷的解决还是后期资本退出的阶段。政府和社会资本都应该严格的遵守采购法，严格地均衡权利和义务对等的关系。

第二，政府在PPP中的监管作用也要起到成效。政府是项目的发起人，付款人，社会资本实行项目的执行人，公众是项目的实际收益者。政府应该配套严格的监管措施，在PPP的不同阶段都严格地监督社会资本，不能只提出意向就放任不管，导致质量和安全性收到威胁，从而导致项目失败，效率低下。

第三，各金融机构可以与社会资本合作，促进PPP模式的开展。金融机构可以与民间企业达成合作意向，一方面提供资金支持，一方面解决技术问题，共同参与竞争政府采购项目，一来降低了社会资本的融资费用，使其更具有竞争力，还可以拓宽金融机构的业务范围，有金融机构的资金支持，项目的成功率也会提高，实现三赢，甚至多赢的局面。

第四，积极将竞争性磋商采购方式引入到PPP模式。首先，通过磋商对PPP项目中的风险进行识别，将政府和社会资本的合作目标设定为一致。其次，建立多层次的监管体系，确保竞争性磋商在有序、公开的进行：一方面建立信息公开机制，通过社会大众的参与加强社会监督；另一方面将行政监督和法律监督结合起来，充分发挥法律的监督作用。最后，加强对评审全过程的管理和控制。保障评审人员工作独立性，不受外界因素的影响。

5 结束语

如今，PPP模式已经是中国发展浪潮中的一片浪花，政府和投资者也已经看到了推行PPP模式的必要性和前景。再加上政策的倾向性，PPP模式一定会越来越成熟，在我国经济发展中起到相应的作用的。

参考文献：

[1] 陈真.PPP项目的招标采购管理模式探讨[J]. 江西建材，2017（1）：234+239.

[2] 陈刚.浅议PPP项目的招标采购管理模式[J].建筑市场与招标投标，2015（2）：34～37.

[3] 陈刚.浅议PPP项目的招标采购管理模式[J].招标与投标，2015（6）：36～38.