促进天津市文化产业发展财税政策研究

林永春，黄丽艳，李 慧

（天津职业技术师范大学经济与管理学院，天津 300222）

党的十九大明确提出，推动文化事业和文化产业发展，激发全民族文化创新创造活力，努力将我国建设成为社会主义文化强国。在这一伟大进程中，财税政策作为政府促进产业发展，实现特定社会和经济发展目标的重要调控手段，其重要作用凸显。为促进区域文化产业繁荣发展，天津市相继出台实施《关于鼓励和支持文化产业发展的实施意见》等系列财税政策。截至2016年末，市级文化产业发展专项资金累计发放4.4亿元，共扶持218个文化产业项目，撬动社会资金130亿元，全市文化产业增加值逾800亿元，文化单位22 640家，其中规模以上文化企业1 086家，从事文化产业的人员超过20万人，近5年文化产业增加值年均增速保持在17%以上，已基本形成以广播影视、出版发行、演艺娱乐、文化创意和设计、文化旅游、动漫游戏、文化会展和艺术品交易为主体的文化产业体系，初步构成山、海、城、乡“四带多点”的文化产业格局[1]。但是，《2017年中国文化及相关产业统计年鉴》显示，2016年天津市文化产业增加值仅占全市GDP的4.49%，说明文化产业尚未成为国民经济的支柱产业。因此，详细梳理、剖析天津市现有的文化产业相关财税政策，并针对性地提出政策完善建议具有重要的现实意义。

1 现有财税政策梳理

2011—2018年，天津市政府、市委宣传部、市财政局、文化广播影视局（以下简称“文广局”）等部门联合出台了一系列财税政策以促进区域文化产业的发展。对相关财政政策和税收政策梳理并凝练的核心内容如表1和表2所示。

表1 天津市促进文化产业发展的财政政策一览表

表2 天津市促进文化产业发展的税收政策一览表

梳理上述政策可以看出，天津市不断加大对文化产业的财政支持力度，税收优惠范围和方式也逐步扩大并实现多样化，但财税政策对文化产业发展的促进作用仍需进一步加强。

2 现有财税政策的不足

2.1 财政政策支持力度较小

虽然天津市已经出台一系列财政政策，有力地支持文化产业发展，但是这些政策的引导集聚效应尚未充分发挥，具体体现在：一是虽然于2010年设立市级文化产业发展专项资金并规范其管理，每年安排1亿元促进文化产业发展，截至2016年末累计发放4.4亿元，总共支持了218个文化产业项目，但与北京市每年统筹安排100亿元促进文化创意产业发展的资金规模相比，仍然显得支持力度偏小，难以满足迅速发展的文化产业迫切而又巨大的资金需求；二是天津市对文化产业的资金支持仍然限于财政资金直接投入，尚未有效引导社会资本促进文化产业健康发展，财政资金集聚社会资本的核心作用还没有充分显现。虽然天津市政府相关部门已经引导成立了少数社会资本参与的基金，但是与2016年基金总额高达1.4亿元的北京影视出版创作基金以及成立于1986年11月的上海文化发展基金会相比，尚未形成整体气候，文化企业融资难、资金短缺的现象还没有得到有效解决。

2.2 财税政策未能充分引导集聚高端人才

高端人才匮乏是当前天津市乃至全国文化产业发展面临的关键性问题。目前，天津市财税政策对高端人才集聚支持不足表现为：一是对引进和培养国内外优秀文化创意人才支持不足，特别是对科技研发和原创动漫设计等方面的高端文化创意人才引进不足。二是对引进和培养既擅长文化创作又精通文化企业的经营管理、市场推广和品牌运作以及投融资等业务的文化创意复合型人才支持不足。以国家级文化产业示范（试验）园区和产业示范基地为例，2011—2015年天津市国家级文化产业示范园区和基地的企业数量和从业人员数量明显下降，特别是具有大学专科以上学历和中高级职称的专业技术人员等中高端人才逐年减少，如表3所示[2]。三是天津市关于引进和培养高端人才的财税政策很少，直到2018年2月，天津市政府才颁布实施针对进一步加快引育高端人才的相关财税政策。

表3 2011—2015年天津市国家级文化产业示范（试验）园区和产业示范基地基本情况

2.3 财税政策未能充分引导文化产业集群发展

财税政策在推动天津市文化产业集聚方面发挥了积极作用，但仍存在一些不足：一是财税政策手段较为单一，通常以投入财政资金为主，而在税收优惠、投融资、招商推介、宽松环境的营造等方面考虑较少，由于各园区所在地政府财力不同，对各园区的配套资金支持力度也不尽相同，以财政资金直接投入作为产业引导的主要方式容易导致园区发展不平衡；二是市文化产业发展专项资金中，真正用于集聚区开发与建设的较少，导致集聚区基础性设施难以满足文化产业集群发展的巨大需求。近年来天津市国家级文化产业示范（试验）园区和产业示范基地的企业数量和从业人员数量以及企业规模、营业利润等不断缩减，从而暴露出天津市在示范基地和园区建设中具有较强实力和竞争力的文化企业还比较少，部分园区体量规模较小，功能定位雷同，同质化较严重等问题，2011—2015年天津市国家级文化产业示范（试验）园区和产业示范基地财务状况如表4所示[2]。

表4 2011—2015年天津市国家级文化产业示范（试验）园区和产业示范基地财务状况 千元

2.4 财政政策与税收政策匹配度不高

目前，天津市文化产业财政政策与税收政策的匹配度不高，较大程度影响和制约了财税政策协同效应的发挥，主要表现在：一是财政政策与税收政策的数量不相匹配，促进文化产业发展的财政政策居多，而涉及文化产业的税收优惠政策相对较少，这与“税收政策为主、财政政策为辅”的理想政策架构存在很大差距[3]；二是政策的适用范围不相匹配，目前天津市还没有出台促进整个文化产业发展的专门税收政策，只有促进影视、戏曲、传统工艺等个别行业发展的税收优惠政策，适用范围相对较窄，而财政政策虽然适用范围较广，但是由于资金规模的限制，惠及的文化企业还很少。

3 国内外经验借鉴

3.1 国际经验借鉴

英国政府根据各类文化企业的不同特点采取有选择性和针对性的财税措施。财政支持全国建立多层次的文化管理和运行机构，为文化企业提供数字化平台并大力发展数字化内容，同时政府有选择性地对具有较大发展潜力的文化企业进行直接拨款；税收方面政府有选择性和针对性地对文化产业各部门通过优惠方式进行支持，如长期免征图书行业税的税收优惠政策促使英国出版业得到了稳定发展，使英国一直跻身于世界出版大国行列。

美国对文化产业的财税扶持坚持市场导向，激励文化企业之间自由竞争，主要表现在两个方面：一是营造宽松的政策环境，使文化产业的市场化运作不受政府的直接干预，将必要的财政资金投入到非营利机构和公共文化基础设施；二是实施以间接优惠政策为主、直接优惠政策为辅、间接优惠政策与直接优惠政策有机结合的财税优惠体制鼓励私营民间机构或个人对文化产业进行赞助和投资，实现投资主体多元化，鼓励文化产业科技研发与创新，促进高端文化产业发展。

日韩政府相继制定明确的文化产业发展规划，注重从整体上准确定位文化产业的发展，主要表现在三个方面：一是早在20世纪90年代就提出“文化立国”战略方针。二是建立健全财政专项资金扶持机制并逐渐完善官方、半官方的文化产业专项基金扶持机制。日本于1990年成立了政府出资额高达2/3的文化艺术振兴基金，韩国每年投入占国家总预算1.1%以上的文化事业经费，根据动漫、数字游戏、影视、广播、出版、信息技术、娱乐、文化创意等文化产业门类及其发展状况加大财政奖励力度，针对性地给予重点扶持。三是建立并逐渐完善了税收优惠体系，如采取降低税率、减免税费等措施支持大型企业对各类文化产业进行投资，更多地采用加速折旧、投资抵免、费用扣除和延迟纳税等间接税收优惠方式引导和鼓励民间企业对文化产业进行赞助和捐赠，通过出口退税、税收饶让、税收抵免、进出口关税免征等多种直接和间接的税收优惠方式鼓励优秀文化产品（服务）“走出去”[4]。

综上所述，美英日韩出台财税政策促进文化产业发展的先进做法主要包括三个方面：首先，为增强国际竞争力积极实行出口税收优惠政策；其次，根据非营利性和营利性界定文化事业和文化产业，对不同属性的文化事业单位和文化企业实施不同的财税政策[5]；第三，在文化产业发展的不同阶段实行循序渐进的财税政策，一般在文化产业发展初期财政直接投入力度较大，待文化产业逐渐发展壮大后，逐步将各类文化企业推向市场，以税收优惠政策为主，政府不再直接干预文化产业的市场化运作。

3.2 国内经验借鉴

北京市实施有针对性且可行性较强的财税政策促进文化创意产业发展的具体做法：一是不断丰富政策支持形式，不仅有政府奖励、财政补贴和产业投资基金，还有股权投资、融资担保和贷款贴息；二是逐步增加政策支持环节，基本涵盖包括原创设计和衍生品开发、发行、播出放映等环节的整个文化创意产业链条；三是突出支持重点，鼓励原创，注重强化薄弱环节，加快促进中国优秀传统文化与新兴文化业态相互融合；四是加强政策可操作性，细化并量化各项评价指标，通过专业机构及其权威数据对主要指标进行认证。

上海市和南京市都积极搭建社会化运作的财政促进文化产业发展的融资平台[4]。同时，上海市通过设立财政专项资金和专项基金，鼓励和引导社会资本进入文化产业。早在1986年11月，上海市就设立了上海文化发展基金会。近年来，上海市不断加快建设由政府资金引导、社会资本参与的文化产业创新创业投资母基金和新媒体发展投资母基金的步伐，大力支持有条件的各类资本创建文化创意产业投资基金。南京市不断加强文化消费试点工作，依次颁布《南京市引导城乡居民扩大文化消费实施意见》及系列配套政策文件，依托南京文化投资控股集团搭建“国家文化消费试点城市（南京）智能综合服务平台”。2017年度南京市财政落实1 500万元专项资金用于演出市场先行试点工作，直接拉动文化消费规模超过3 400万元[5-6]。

4 完善天津市文化产业相关财税政策的建议

4.1 完善文化产业税收制度体系

借鉴英美日韩发达国家经验，制定并完善针对中小文化企业和高端文化产业的税收优惠政策，重点突出税收政策的连贯性和针对性，不断完善文化产业税收制度体系。政府应通过加重税负等方式遏制具有负外部性的文化产品的生产和流通，并通过减、免、退税等税收优惠措施促进具有正外部性的文化企业健康稳定的发展。因此，税收政策应结合政府的文化导向和天津市文化产业发展现状，针对处在不同发展阶段的不同文化企业实行差别税率。一是根据文化产品和服务的性质不同实施差异化的税收政策；二是根据政府的文化导向对不同种类的文化企业、不同社会效益和经济效益的文化产品和服务设计差异化的税率。与此同时，完善文化企业税收征管服务体系，简化纳税流程并加强税法宣传和咨询服务，严格落实各项减免税优惠政策，为促进天津市文化产业的稳定发展营造宽松的税收政策环境[7]。

4.2 综合运用各种财政投入方式

根据不同行业文化产业发展的不同阶段采用灵活的财政投入方式，对文化产业给予全方位、多层次、多角度的扶持：一是运用财政先期直接补贴的方式，经过严格的评审程序后，将财政资金直接投入到处于发展初期的文化企业，用于启动重要的文化项目或改善企业的软硬件环境，采取价格补贴措施合理保护关键性文化产品的价格；二是运用财政后期间接奖励的方式，对获取专利、获得驰名商标和著名商标称号的文化企业给予相应奖励，对文化产业领域中有突出贡献的优秀管理者和杰出人才进行适当奖励；三是运用投资引导方式，加强对各类文化产业投资引导资金政策的宣传，引导和支持处于创业初期的文化企业根据自身实际情况申请各类文化产业投资引导资金；四是设立贷款风险准备金和贷款担保风险补偿专项资金，为解决中小文化企业融资难的问题，政府从文化产业发展专项资金中安排一定规模的财政资金，用于补偿各类金融机构对中小文化企业的贷款以及担保风险损失；五是运用税收返还方式，根据文化企业所处发展阶段以及税收贡献程度，各级财政在权限范围内给予文化企业一定的税收补贴，切实减轻文化企业的实际税负；六是设立市级文化创新引导资金，鼓励优秀文化产品的创作和生产[8]。

4.3 财税政策充分引导集聚社会资本

从北京市和上海市等文化产业发达地区扶持文化产业的经验来看，确保扶持资金来源的多元化是提高文化产业竞争力的必然选择。因此，天津市政府应积极探索科学有效的资本化运作模式，大力促进文化与资本融合，引导和鼓励多元化社会资本投入文化产业领域，加快形成“众筹”效应[9]。一方面，文化部门与私营企业签署合作伙伴协议，通过成立基金理事会的方式为文化发展提供多元化的资金来源；另一方面，通过税收优惠、捐赠免税等政策设计，鼓励和吸引来自非营利机构与商业活动者的民间文化资助。政府应主导设立高端产业、蓝海产业投资公司和政策性风险投资公司、担保公司等产业投融资主体，将文化产业作为扶持重点。专门设立文化产业投资风险基金，组建文化产业投资有限公司，引导向大型文化企业和金融机构募集资金，由投资公司运营基金资产、基金托管人保管金融资产，有偿支持文化企业做大做强。同时，建立金融机构小微企业贷款风险补偿政策，引导金融机构扩大对文化产业领域内的小微企业贷款规模，构建起多层次、多渠道的投融资体系。

4.4 加快提高文化产业专项资金投资效益

各级财政应加强对预算资金的管理，有计划、有重点地对文化产业专项资金进行监督和管理。建立科学有效的专项资金管理体系，加大资金的整合捆绑力度，加快形成规模经济效应。不断完善专项资金绩效评价和监督机制，根据“先评审后评价、持续监督”的原则，构建由多部门联合评审、评价结果公开和问责等多项制度组成的体系，加快提高专项资金的投资效益[10]。主要体现在：一是把股权激励作为财政投入文化产业的重要方式，不断加大财政投入促进文化产业发展的力度；二是把窗口申报作为财税优惠政策贯彻落实的主要渠道，努力提高政策的公信力；三是大力推进文化产业专项资金的分类整合，不断提高资金管理的透明度。

5 结语

财税政策是政府促进产业发展、实现特定社会和经济发展目标的重要调控手段。本文对2011—2018年天津市政府、市委宣传部、市财政局等部门出台的促进文化产业发展的财税政策进行了详细梳理，借鉴文化产业发达地区的先进经验，提出完善文化产业税收制度体系、综合运用各种财政投入方式、财税政策充分引导集聚社会资本、加快提高文化产业专项资金投资效益等政策建议，以期充分发挥财税政策的导向作用，助力天津市文化产业的繁荣发展。