新时代背景下政府债务管理问题与对策研究

【摘 要】 党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代要求我们贯彻新发展理念，主动适应、把握、引领经济发展新常态。新时代背景下，党中央高度重视地方政府债务管理问题，目的是要在防范系统性金融风险的前提下，有效防范政府债务风险，解决融资平台自身问题，以适应新时代的发展要求。文章分析了新时代背景下政府债务管理中存在的诸如政府债务边界不清、借助PPP等方式变相违规融资、政府违规提供担保、地方政府债务负担沉重等问题，阐释了这些问题产生的原因和风险，并提出了解决对策。

【关键词】 新时代； 政府债务； 债务风险； 问题； 对策

【中图分类号】 F812.7 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）15-0044-05

一、新时代背景下的政府债务管理问题

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。

新时代背景下，我们需要贯彻新发展理念，主动适应、把握、引领经济发展新常态。“新常态”被用来概括中国当前的经济形势，本质上是一个传统的稳态增长迈向新的稳态增长的过渡时期。2014年11月9日，在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上，国家主席习近平明确了中国经济新常态的三大特征：速度——从高速增长转为中高速增长；结构——经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升；动力——从要素驱动、投资驱动转向创新驱动[ 1 ]。

新时代背景下，党中央高度重视地方政府债务管理问题，目的就是要在防范系统性金融风险的前提下，有效解决融资平台自身问题，防范政府债务风险，以适应新时代的发展要求。地方政府融资平台在改善中国基础设施和推动经济增长方面起到了十分重要的推动作用。但是，2009—2010年的信用快速扩张所带来的地方政府融资平台的迅速发展也产生了一系列问题，特别是当其信用的快速扩张引发出中国地方政府债务问题、银行资产质量下降问题，或者更广意义上来说，中期财政稳定性问题以及主权风险问题时，就迫使中央政府不得不考虑限制和防范地方政府债务风险的问题。

二、新时代背景下政府债务管理存在的问题剖析

2017年7月举行的全国金融工作会议以及2017年12月举行的中央经济工作会议，都把守住不发生系统性风险的底线放在了头等重要位置。一行两会密集出台相关监管文件，如《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《商业银行委托贷款管理办法》《保险资金运用管理办法》等，都是为了进一步加强监管，禁止政府不规范的融资行为。这说明以地方政府融资平台为代表的政府债务，尤其是隐性债务问题已经引起党中央的高度重视。地方政府债务风险需要我们予以高度关注，尤其要注意地方政府债务对供給侧结构性改革和高质量发展的不利影响。在新时代背景下，政府债务管理问题主要体现在以下几个方面：

（一）政府债务边界不清，无法全面反映债务规模

按照财政部的统计口径，截至2016年末，各级地方政府债务余额为15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际货币基金组织90%～150%的控制标准参考值。如果加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，我国政府债务为27.33万亿元，占国内生产总值的比重为36.7%，不仅低于国际公认的政府债务负担率60%的警戒线，而且低于主要市场经济国家和新兴市场国家的平均水平。因此，从上述实际情况看，我国地方政府债务规模在风险可控范围之内。

然而，地方政府在向财政部上报债务数据时，不免会打自己的“小算盘”，担心如果将所有的债务如实上报，有可能影响本级政府的绩效考核和政绩。由此，部分政府债务资金其实仍游离在监管体系之外，而这部分未纳入政府债务管理的存量债务蕴含着巨大的偿债风险。近期，不少省级政府下发通知，要求抓紧清理核查各级政府隐性债务，就是为了彻底摸清政府债务的真实情况，避免各级政府由于上报债务规模不实而出现偿债风险。

这里用一个案例来解释由于政府债务边界不清造成地方政府在上报政府债务数据时具有“操作空间”的情况。

A建设投资开发公司（以下简称A公司）为某省级政府融资平台公司。2009年，A公司根据政府要求，对该省内某未开发地区进行前期投资，包括市政道路、管网、桥梁、水电气等基础设施建设。A公司将这些基础设施项目“打捆”包装成一个“项目包”，并为此项目包编制了可行性研究报告和环境影响评价报告，确定总投资额为人民币300亿元。A公司向银行申请基础设施项目贷款人民币200亿元。这种将基础设施项目“打捆”向银行申请贷款的情况在2009年“四万亿”时期很常见。银行当时也倾向于为总投资额较大的基础设施项目提供贷款。这些市政基础设施项目自身没有经营收益，需要以政府土地出让收入或者税费返还等“财政资金”作为还款来源，因此200亿元贷款应全部纳入政府债务范畴。然而，2014年底财政部在进行政府债务清理甄别时，A公司并没有将以基础设施“项目包”举借的贷款200亿元全部上报为政府性债务，而是按照贷款的具体用途将债务进行分拆，用于地下综合管廊、区域供冷中心等基础设施项目的贷款，上报为经营性债务而非政府性债务。理由是，虽然项目具有公益属性，但项目有一部分经营收入作为还款来源，不符合政府性债务的定义。A公司作为地方政府的“钱袋子”，举借的债务大都服从地方政府的统筹安排，很难将一笔贷款的用途精确分拆到具体项目上。这样就在上报债务数据时，给了地方政府一定程度的“操作空间”，造成了债务统计规模的不实。

（二）地方政府借助PPP、政府购买服务及政府投资基金等方式变相违规融资

新预算法于2015年1月1日开始生效。新预算法对政府举借债务的方式做了明确约定，即省级政府投资政府性项目所需建设资金，可以通过发行地方政府债券的方式筹措资金。除此之外，不得以任何方式举借债务，这就明确了地方政府举债的合法方式。不少地方政府为了保证项目建设资金，积极创新公共服务领域投融资模式。PPP、政府购买服务、政府投资基金等方式就是在此背景下应运而生的。

以PPP为例，经过几年的发展，PPP模式在调动社会资本投资积极性、充分利用社会资本在资金技术及运营管理等方面发挥了重要作用。然而，随着时间的推移，部分地方政府借PPP模式变相融资也是不争的事实。部分PPP项目的收益性较差，需要政府采用可行性缺口补助的方式才能覆盖成本。PPP项目周期一般都比较长，财政补贴需要纳入政府中长期预算。从这个角度看，虽然财政补贴不属于政府债务范畴，但是属于政府支出责任。另外，个别政府将不属于公共服务领域的项目包装成PPP项目，如商业地产开发项目、招商引资项目等；还有的项目仅涉及工程建设，而没有运营内容，绩效考核更无从谈起，实际上就是原来BT项目的变形。上述做法实质上就是地方政府将急于上马的项目披上PPP的外衣，违法违规进行融资。

政府购买服务方式是政府投融资模式的另一种创新。推进政府购买服务是转变政府职能，充分发挥市场作用的一种重要手段，在欧美等发达国家已经有了很好的应用。但是，个别地方政府故意将购买服务的范围扩大化，大大超出了政府购买服务指导性目录的范围。例如将建设工程与购买服务打包，通过虚构政府购买服务合同为建设工程变相融资。更有甚者，索性将银行等金融机构提供的融资服务纳入政府购买服务的范围，在购买服务的掩护下违法违规进行融资。

（三）个别地方政府违规提供担保

新预算法已明确规定，地方政府不得为任何债务以任何方式提供担保。这是一条不得触碰的“红线”。然而，金融机构从自身利益出发，为了规避经营风险，往往想尽办法要求地方政府为融资平台提供所谓安慰函、支持函等。或者试图与地方政府签订《差额补足协议》，要求承诺一旦融资平台出现偿债风险，地方政府会以财政资金将缺口予以补足。这些方式实质上都是地方政府为平台公司融资变相提供担保，对于地方政府而言蕴含着巨大风险。银行对于自己的经营行为不承担任何风险，风险敞口全部转移到政府一方。这显然不符合市场经济条件下“利益共享、风险共担”的原则。

（四）地方政府债务负担沉重

公开资料显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务占全部政府性债务的比例为52.6%，负有担保责任的债务占比高达91.1%，可能承担一定救助责任的债务占比为65.2%。从政府层级来看，省级、市级、县级、乡镇四级政府各占地方政府负有偿还责任债务总额的16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。中央和地方各级政府性债务规模情况如表1所示。

由此可见，中国地方政府性债务的总规模是巨大的，且其中接近一半与地方政府融资平台有关，因此对于一些地方政府来说偿债压力非常大，债务风险异常严峻。同时可以看出，中国地方政府债务主要集中于市级和县级两级政府。这暴露出新常态下，经济增速和财政收入增速均有所放缓，但财政支出随着经济社会的发展呈现出刚性增长态势。这种态势不但不会因为经济增速放缓而降低，反而有更多方面需要政府提供公共服务，从而有财政支出不断膨胀、财政收支矛盾加剧的趋势[ 2 ]。支出责任的下移促使市级和县级政府支出压力增加，举债规模较大。

三、新时代背景下政府债务管理问题产生的原因

（一）政府性债务与融资平台经营性债务无法完全分清

从理论上讲，融资平台因承担政府性项目，以政府财政性资金作为还款来源的债务属于政府性债务；融资平台因自身经营需要，以自身经营收入为还款来源的债务属于经营性债务。但在实际操作中，明确划分政府性债务与经营性债务并不容易，一笔贷款有可能既用于区域内无经营收益的政府性项目，又用于有收益的经营性项目，二者很难完全区分开来，资金使用完全遵照地方政府的统筹安排。这种情况在从事区域开发的城投类公司颇为常见。

（二）我国尚未建立完整的政府会计核算制度与统一的政府债務管理统计信息系统

现行的政府会计制度仍采用收付实现制，政府借了钱算收入，不还钱则不算支出，这样无法反映各级政府真实的财力水平。与此同时，各级政府并没有建立统一的政府债务管理统计信息系统。区级财政部门使用一套债务统计软件，市级财政部门可能使用另一套债务统计软件，两套债务统计系统往往并不兼容，填报债务数据的标准和口径有可能也不一致，这样不仅浪费了大量的人力、物力，也很难准确、完整地反映各级政府真实的债务情况。

（三）地方政府财政状况不透明

目前，很多政府并不主动公开自己的财力状况和预算收支情况，即便在银行的要求下予以提供，数据的精准性也难以保证。相对于政府而言，银行或其他投资者均为弱势，无法对等协商，如果不能掌握政府财力状况、未来几年偿债安排等重要数据，银行等机构投资者无法判断政府面临的偿债风险，不利于政府信用建设和金融稳定[ 3 ]。

地方政府财政状况的非透明性进一步增加了不确定性。银行和评级机构不容易了解地方政府的总体财政状况，包括地方政府预算内的收支情况和预算外的收支情况均不透明。并且，地方政府融资平台的融资条件和程序比较复杂，很多信息即便是融资平台的债权人都不容易获得。这些透明度的缺失阻碍了银行和评级机构对融资平台面临风险的合理判断。

（四）中央和地方政府财政事权与支出责任不匹配

现行中央和地方的分税制导致地方政府的财权小于事权，地方财政存在天然的资金缺口，使得外部融资成为解决该缺口的重要途径。目前，中央与地方财政事权与支出责任划分方面依然存在诸多问题，主要表现为责任划分不合理、责任主体不清晰、支出管理不规范等问题，特别是省级以下事权与责任划分问题尤为突出。

与此同时，地方政府收入增长缓慢，特别是“营改增”政策实施后，地方税源严重减少，不能满足城镇化背景下地方政府扩大投资的需求。改革开放以来，中国城镇化进程加快，加之国家“十二五”规划中明确提出要积极稳妥地推进城镇化，不断提升城镇化质量和水平，把符合落户条件的农业人口逐步转为城镇化居民作为推进城镇化的重要任务来抓。这使得中国在“十二五”时期因基础设施建设需求大增而导致地方政府融资平台的债务激增。

（五）政绩考核机制不合理

财权与事权不匹配并不能完全解释地方融资平台债务膨胀的根本原因，地方政府官员完全可以有多少钱办多少事，甚至不给钱不办事倒逼中央政府转移支付，而不用突破预算限制进行负债经营。

究其原因，在2014年以前以GDP为纲的绩效考核体制使得政府官员为了自己的政绩，在任期内想方设法加快基础设施建设，出现了“中央点菜，基层埋单”现象[ 4 ]。再加上很多工作实行一票否决制，这迫使地方政府不得不采取机会主义行为的方式来为政绩埋单，即中央政府将支出责任推给地方政府，而地方政府通过借债方式将支出责任实际推给了将来。

四、新时代背景下政府债务问题可能导致的风险剖析

（一）国家主权信用风险

由于公共部门和银行间的紧密联系，地方政府融资平台在极端情形下也许会导致风险在金融部门和主权之间蔓延。融资平台发生的损失能引发中央政府对地方政府或银行的救助。考虑到中国政府目前对主要银行的隐性担保，政府债务的突然增加和政府信用的恶化可能产生银行信誉的丧失。

虽然中央政府目前有充分的资源来救助地方政府融资平台，但如果有另一轮扩张其也面临严峻的资源约束以解决未来的财政风险。这一“信用扩张——贷款损失——政府救助”的周期将加剧道德风险甚至增加中国主权信用风险。2016年3月，国际著名信用评级机构标准普尔和穆迪分别下调中国的主权信用评级，展望由稳定降为负面，并认为“中国财政政策支持信贷增长以推动经济增长不可取”就是一个例子。

（二）政府债务风险

政府债务风险事关全局，近年来我国宏观债务率出现迅速上升趋势。根据审计署的公报，截至2013年6月底，政府性债务规模已达30万亿元。其中，地方政府性债务接近18万亿元，综合考虑不同债务政府代偿的历史经验数据和比例匡算，地方政府需要偿还的债务约有12万亿元。大量地方政府性债务风险的累积对地方政府财政、地方经济的可持续发展构成潜在威胁，这成为引发财政风险的重要因素[ 5 ]。

与此同时，债务资金来源更为隐蔽，举债行为失范和借债无所约束的现象比较严重。部分地方政府性债务偿债压力大，存在债务风险隐患，债务余额超过当地综合财力的省本级、市本级、县级分别占86%、40%和7%。如果任由债务风险积累下去，势必会传导到金融等領域，引发系统性金融风险。尤其是一些债务过度依赖土地出让收入偿还，必然会加剧征地拆迁矛盾，容易引发社会风险。在当前房地产市场进入调整期的情况下，风险更容易暴露。

（三）融资平台转型风险

根据国家统计局公布的数字，我国固定资产投资占国内生产总值的比重一直居高不下，近十年来基本都维持在60%以上。这一比例远远高于欧美日等发达国家水平。欧美日等发达国家固定资产投资占国内生产总值的比重一般不超过30%。大规模开发建设的直接后果就是政府债务激增，债务负担沉重。融资平台作为地方政府的“钱袋子”，承担着为政府建设项目融资的功能。然而，随着时间的推移，融资平台在财务及运营方面积累了较多问题，如项目盈利能力差、缺乏足够的经营性现金流、资产负债率偏高等。这样就加重了平台公司自身的信用风险，造成了地方政府的隐性债务负担。

按照中央剥离地方融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务的要求，全国7 000多家融资平台公司要做好清理转型工作，保留的融资平台公司要按照市场化方式运作，有关债务要分清责任，分类处置。原来运作不规范、主要依靠政府“供奶”的融资平台将面临转型困境。然而，如果没有地方政府的支持，单靠地方融资平台自身进行转型，既没有转型动力，也增加了转型风险。

（四）杠杆作用风险

从更广意义上看，地方政府融资平台信用贷款的迅速扩张进一步扭曲了中国的经济结构。地方政府融资平台的顺周期行为伴以快速的经济扩张，在经济加速增长时可能导致过大的杠杆作用和更高的风险，而在经济下滑时又会产生额外去杠杆作用，所以会对金融稳定和实体经济产生额外冲击甚至毁灭性的结果。

对于地方政府融资平台来说，其信用扩张也可能对私人部门的贷款有挤出效益，导致资本错配，增加对投资的过度依赖性，加速经济不平衡性。虽然地方政府融资平台的信贷扩张短期内能得到增长，但经济增长的可持续性会遭到损害。

五、新时代背景下解决政府债务管理问题的对策

（一）完善政府会计制度，建立统一的政府债务统计信息系统

各级地方政府应按照财政部最新颁布的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的相关要求，尽早完善以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。健全、完善的政府会计制度可以提高财务信息透明度，帮助资本市场投资者了解地方政府的资产负债情况及财力状况，从而帮助投资者做出理性的投资选择。另外，应自上而下建立一套统一的政府债务统计信息系统。同时加强对基层的宣导，将填报政府债务系统的方法和标准解释清楚，使基层充分理解及时、准确填报数据的重要性。使用统一的债务系统可以有效利用基础信息数据库，便于各级政府逐级汇总债务数据，从而有利于提高债务统计工作的时效性和准确性。

对于地方政府投融资平台而言，很多融资平台根本就没有建立信息披露制度，导致信息不透明，信息披露质量不高。相关监管部门可以仿效上市公司信息披露制度的相关规定，对于名单内的平台公司，要求其定期披露财务及经营状况，逾期不披露的予以通报批评，约谈相关责任人，乃至给予单位负责人行政撤职等处分。还可以构建信息共享平台，如由当地人民银行联合牵头各家商业银行组建融资平台信息共享平台，及时发布融资平台的债务规模、融资渠道、资金使用情况、担保情况、经营情况、项目进展等，使监管部门和银行可以随时查到相关信息。

（二）建立负面清单，严查责任主体

2017年以来，财政部联合相关部委先后出台了50号文和87号文，对地方政府变相违规融资及担保行为“亮剑”。党的十九大以来，守住不发生系统性风险的底线已成为中央经济工作的头等大事。一行两会陆续出台了资管新规，同时在银信合作、委托贷款、保险资金运用等方面做出了更为严格的规定，这些举措显示出金融监管部门强化监管责任，严查责任主体的决心。

与此同时，新成立的全国各省区市监察委员会应充分发挥其纪检监察职能，建立健全高效顺畅的监察运行机制，联合财政部、发改委、银监会等部门建立常态化监督机制，以定期核查、全面检查为主，临时检查、专项检查为辅。这样可以杜绝个别地方政府“猫捉老鼠”的心态，禁止地方“上有政策、下有对策”“检查一走、一切照旧”的现象。针对这些现象，各主管部门应该严查责任主体，坚决制止违法违规举债行为，并采用公开通报、行政撤职乃至移至司法机关处理等方式，对地方政府违规融资采取“零容忍”态度。

（三）进一步完善地方政府政绩考核机制

在对地方政府政绩进行考核评价时，除考核GDP数值指标外，还应综合考查GDP结构、民生、文化、生态、政府信用等多重指标。针对不同地区的不同需求，适当调整各类指标的分值比重。如在有生态保护义务地区，加大环境保护的考核比重；在贫困地区，加大民生改善的考核比重；在经济较为发达地区，考核重点则落在经济结构调整上。

与此同时，需要强化地方政府债务责任考核机制，加强地方债务的审计，将债务增长率、偿债比例、担保债务比率、财政收入增长率等指标也纳入地方官员的考核指标中，以防止地方债务过度扩张。在“谁举债、谁偿还”的原则下建立和完善责任倒追机制，是对地方官员债务融资行为进行约束的有效办法。首先，明确地方官员在任期内的举债、使用和偿还环节的责任，为评价官员融资行为提供评价依据。其次，应考虑详细披露地方官员在任期内举债过程中相关责任的履行情况等，强化审计部门和外部监督的作用。最后，对于违规担保、过度融资、投资决策失误、债务违约等行为除倒追直接责任外，还要倒追主要领导人的责任。如果给政府造成重大的财政损失和声誉受损的，应追究直接相关人员的行政责任甚至刑事责任；否则，一些缺乏自我约束的地方政府必然只注重短期政绩，忽略长期风险。

（四）深化财税制度改革，提高地方政府财政收支平衡度

党的十八大及十八届三中全会提出将理顺和明确中央与地方事权及支出责任作为未来财税体制改革的重点工作。因此，未来应尽快出台中央与地方政府及地方各級政府之间的事权与支出责任的划分细则，理顺各级政府之间的事权关系。具体而言，区分全国范围性公共服务和地区性公共服务，并确立相关的责任主体；逐步减少并规范中央与地方共同财政事权；对于各级政府与上级政府之间的交叉事权，应该结合其财权大小予以匹配；加快相关立法，使财政事权和支出责任范围以法律、行政法规、地方性法规或政府规章等形式确定下来等。

与此同时，在各级政府的事权范围基本确定的前提下，着力提高地方政府的税收分配比例。在条件成熟的情况下，立法开征新的地方税种，如房产税、资源税等。增加下划给省级以下政府的专项收入种类，增加地方非税收入。同时应适当调整地方财政收入的结构问题，减少地方政府对土地收入的过度依赖。

（五）丰富融资渠道，多管齐下化解政府债务风险

第一，充分利用资本市场进行市场化融资。对于财务、资产状况较好的融资平台，可以考虑通过发行企业债、专项债券或者股权融资等方式进行市场化融资，提高直接融资比例。市场化融资的还款来源是公司自身经营收入，不构成政府债务负担。在实践中，应不断优化融资平台债务结构，合理规划权益与负债融资的比例、直接与间接融资的比例，使得融资平台综合资金成本最低，降低平台公司偿债风险。

第二，利用资产证券化等方式，盘活存量资产。融资平台大都投资于基础设施项目，这些基础设施项目随着社会经济和城市的发展，资产价值也得到了提升。融资平台投资的城镇基础设施建设、水务、供热、供电、轨道、交通等基础设施建设，有稳定的现金流，是资产证券化比较理想的标的。地方融资平台应抓住新时代的发展机遇，积极盘活自身资产，不断降低存量债务。此外，对于那些公司治理完善、经营良好、预期有较好发展前景的融资平台，可以通过与债权人沟通开展债转股方式降低债务负担，并在合适的时候推动融资平台上市来化解债务。

第三，借助混合所有制改革，降低融资平台债务风险。融资平台作为一种特殊性质的国有企业，本质上属于国有改革范畴，因此，化解融资平台债务风险，也需要配套国有企业改革的相关措施。在地方融资平台转型发展过程中进行混合所有制改革，通过出让部分股权、合资合作等方式吸收社会资本，改善公司治理结构。政府通过制定鼓励和保护民间资本参与地方融资平台重组整合的政策，允许民间资本以投资入股或控股的方式，参与地方融资平台重组整合。

【参考文献】

[1] 曹越，罗泽芸，伍中信.新常态下国家审计监督治理功能研究[J].会计之友，2017（16）：103-107.

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[3] 冯静生.对健康运行地方政府融资平台的思路[J].金融管理与研究，2010（2）：43-47.

[4] 李翼.管理会计在地方政府投融资平台市场化转型中的作用[J].国际商务财会，2017（1）：51-53.

[5] 曹润梅，石东伟.新预算法、预算质量与地方政府性债务[J].会计之友，2017（20）：65-66.