浅析负面清单模式下新办烟草专卖零售许可证的告知义务

孙林 肖冰

摘 要：《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：“国家对烟草制品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行许可证制度”《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条和《烟草专卖许可证管理办法》第十三条均规定取得烟草专卖零售许可证应当符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。负面清单模式主动适应了国家简政放权、深化行政审批制度改革大趋势，放宽烟草零售市场准入条件，营造公平有序的市场竞争环境，用权利“减法”，换取市场活力的“乘法”，最大限度地让市场在资源配置中起决定性作用。

关键词：烟草专卖零售许可证；合理布局；行政许可决定；告知

一、存在问题

《烟草制品零售点合理布局规划》是县级以上烟草专卖局依据法律的授权，通过听证并向社会发布、公布，设立关于本辖区烟草制品零售点空间分布具有法律效力规范性文件，具有普遍的约束力。实行“负面清单模式”前，各地普遍采用距离或总量的布局控制模式，以各零售点的间距或总量作为主要布局标准，新办证户在符合相关法定办证条件的情况下还要符合布局间距或数量标准才能取得许可，其作用是避免零售户过于密集造成恶性竞争。按照“放管服”行政审批改革的总体要求，市、县级烟草专卖局通过听证程序，实行以法律禁止性规定为条件的“负面清单模式”布局规划，放宽准入条件，取消了距离和总量的限制。

新规实施以后，虽然得到了广大申请新办零售许可申请人的支持，但也遭到了很多持有烟草专卖零售许可证经营户的质疑：“取消了距离限制，又在我店旁新办了证，那岂不是跟我抢生意？”甚至有的零售户认为烟草专卖局在其相邻的位置新设烟草零售许可直接关系切身利益，作出行政许可决定的行政机关必须在此过程中履行告知义务，否则构成程序违法。笔者带着这样的问题，进行了有关法律规定的研究。

二、问题分析

行政程序，就是由行政机关作出行政行为的过程中所应遵循的步骤、顺序、方法、方式和时限的总和。近来来，司法体制不断完善，行政相对人守法维权意识不断提升，行政机关是否按照法定职责和程序行使国家和人民所赋予的权利，已经成为时下的热点问题。作为特殊商品领域的烟草制品零售业务准入许可，烟草专卖行政主管部门在作出行政许可决定的过程中，既要严格执行《烟草专卖许可证管理办法》的规定，也要遵循《中华人民共和国行政许可法》的一般原则。

依据《行政许可法》三十六条、四十七条的规定，行政机关在作出行政许可决定前，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人享有陈述、申辩的权利或要求听证的权利。法律明确规定了行政机关应当履行告知的义务，是法定程序，目的是保护与行政许可决定有关的利害关系人合法权益。行政机关没有依法履行告知义务，属于“省略法定步骤”的程序违法。按照《行政许可法》第六十九条、《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条规定，行政机关可以根据利害关系人的请求或者依职权撤销违反法定程序审批发放的烟草专卖许可证。

三、观点与对策

笔者认为，行政机关是否构成程序违法，关键在于界定法律条文中“重大利益”和“利害关系人”的概念。

第一，关于重大利益的解读。《中华人民共和国行政许可法》《烟草专卖许可证管理办法》中均提到“重大利益”一词。对广义的行政许可来说，“重大利益关系”一般表现为：多人同时竞争的有数量限制的行政许可；給予申请人行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可；建设用地许可等无数量限制的行政许可等。从烟草专卖零售许可证的角度看，其“利益”应理解为“合法经营烟草制品所获得的经济收益”，但烟草专卖局在原持证零售户店铺相邻位置向新办申请人颁发零售許可，对甲某利益的影响程度很难进行量化评估。因此，是否可以归结为“重大利益”还需要进一步的探讨。

第二，关于利害关系人的解读。笔者认审查行政机关是否构成程序违法，关键在于认定原持证户是否属于行政许可决定过程中的“利害关系人”。烟草专卖零售许可本质是赋予特定人从事烟草制品零售业务并获得经营收益的合法权利，当实行距离或总量控制模式的合理布局规划时，零售许可具有数量限制的属性，如果突破了数量限制，那么势必会影响已获得许可的经营者的利益，构成利害关系人。

当准入条件取消距离或总量限制后，意味着只要符合办证条件的人，都能平等拥有获得烟草制品经营收益的权利。换言之，其实质上是将该经营活动的调控机制由行政机关主动控制竞争转为由市场经济主导的自由竞争，各经营主体间获得经营收益的权利和机会是平等的。因此，行政机关在作出准予行政决定的过程中，已取得行政许可的主体与新授予许可的主体之间从利益角度是相互独立的个体，并不构成行政许可过程中的“利害关系人”。故行政机关也没有告知甲某有关行政许可施行的义务，也不构成程序违法。

第三，烟草制品零售点合理布局规划由“距离、总量控制模式”转为“负面清单模式”，符合市场自由经营和自由竞争的原则。其行政许可准入与“工商营业执照”和“食品经营许可证”的准入并无本质上的差异，都是依法赋予特定人从事特定领域经营活动的权利。如果现有持证户均属于实施行政行为过程中的“利害关系人”，那么颁发上述许可的行政机关，都要在发放新证前向相邻所谓“利害关系人”履行告知义务，这明显是不符合常规的。

综上，笔者认为，烟草制品零售点合理布局规划取消距离或总量限制后，行政机关作出新办零售许可决定前无需向相邻零售户履行告知义务。以上属笔者个人观点，有不当之处，请多批评指正。

参考文献：

[1]《中华人民共和国行政许可法》

[2]《烟草专卖许可证管理办法》，工业和信息化部令第37号.