开放新高地 潮起海之南

于洋

海南自由贸易试验区与自由贸易港同时被作为政策提及，对海南发展而言，无疑是一次千载难逢的机遇，这更是中国对外开放又一次巨大历史突破的写照

作为中国最大的经济特区，海南一直是中国改革的“试验田”和“排头兵”。在中国改革开放40周年，海南建省办经济特区30周年之际，国家赋予海南探索建设中国特色自由贸易港的新使命。

海南的发展历程

在建省之初，海南属于典型的城乡二元结构，经济结构单一，属于中国最贫穷落后的地区之一。经过30年不懈努力，现在海南已从一个边陲海岛发展成为中国改革开放的重要窗口（见表）。从海南的发展历程来看，可分为三个阶段，即省办经济特区阶段、国际旅游岛建设阶段和自贸区自贸港建设阶段。

1. 1988-2008年：省办经济特区阶段。1988年4月13日，海南行政区从广东省划出，独立建省，海南省和海南经济特区正式成立。海南经济特区是中国最大也是当时唯一的省级经济特区。此后，《国务院批转〈关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要〉的通知》（国发〔1988〕24号文件）明确提出“海南建省以后，实行比现行经济特区更加灵活的政策，进一步放宽搞活，加快开发建设的步伐”。改革开放为海南经济特区的发展提供了高规格和高起点。

1988年8月《海南省人民政府关于贯彻国务院（1988）26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》（简称“三十条”）颁布，允许贸易自由，海南省制定了以工业为主导，工农贸旅并举的发展战略。

在1992 年初邓小平同志“南巡”讲话之后，海南省于1993年7月确立“以旅游业为龙头，超前发展第三产业”的基本发展方针。然而，此后不久海南便掀起了房地产开发热潮并最终形成了房地产泡沫，过热的发展加上监管政策趋严，海南房地产泡沫最终破裂，海南经济陷入了阶段性低谷。

1996年2月10日，《海南省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》出台。该《纲要》正式提出了“一省两地”（中国的新兴工业省、中国热带高效农业基地和中国度假旅游胜地）的产业发展战略。这一战略引领海南走出了房地产泡沫经济的阴影，从1998年起海南经济逐步摆脱低速增长状态，实现了从恢复性增长向稳健发展的转变。

2003年，海南在中国率先取消农业特产税，大力扶持农业发展，以及博鳌亚洲论坛落户三亚、启动“大特区与大都市互动合作”计划等，海南迎来了一个快速发展期。到2006 年，海南地区生产总值突破千亿元，地方财政收入突破百亿元。

2. 2009-2017年：国际旅游岛阶段。2009年12月31日，国务院出台《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，要求充分发挥海南的区位和资源优势，打造有国际竞争力的旅游胜地。自此，建设国际旅游岛上升为国家战略，海南发展进入了国际旅游岛建设阶段。

此后，海南相继推出《海南国际旅游岛的建设发展规划纲要》和《海南国际旅游岛建设发展条例》。前者定位海南省国际旅游岛要以发展海滨度假旅游为主导，把海南打造为世界一流的海岛休闲度假旅游目的地，后者对国际旅游岛建设制定了详细发展条例。

2017年，海南省出台《海南省旅游发展总体规划（2017-2030）》，提出了对海南省旅游发展建设的近期、中期、长期三个目标：至2020年，基本建成国际旅游岛；至2025年，建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地；至2030年，建成世界一流的国际旅游目的地，同时，在2030年达到1.5亿人次的旅游客流量，旅游收入达到3000亿元。

在这个阶段，国际旅游岛战略成为海南发展的主线条，海南省逐步放宽免税、免签、航空管制，全力布局基础设施建设，海南省旅游休闲業迅猛发展，旅游人数激增，2017年全年旅游接待人次达到6745.01万，第三产业特别是旅游业对海南省GDP的贡献逐步上升，并逐步成为海南省的支柱产业。

3.自2018年起：自贸区自贸港阶段。2016年1月，海南省就在其“十三五”规划纲要草案中提到，要打造“21世纪海上丝绸之路”海港、空港和贸易物流枢纽，并积极争取国家支持建设中国（海南）自由贸易试验区。

两年后的2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布，中共中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。

紧随其后的4月14日，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式对外发布，海南全省正式升格为自由贸易试验区。自此，海南全面进入第三个发展阶段。

海南经济分析

自海南建省、成立海南特区以来，经济发展卓有成效。

1.整体经济发展亮点频现。经济总量方面，1988年，海南省GDP仅为77亿元，到2017年达到4462亿元，30年间增长了近57倍。经济增速方面，在国内经济发展进入新常态的宏观背景下，海南的经济增长率从2010年的16%逐步下滑到2017年的7%。但除了1994年海南房地产泡沫破灭后的一段时间内GDP增速低于全国水平外，其他时间段均高于全国经济增长率。

2.人均GDP落后，凸显发展逻辑不同。然而，从人均GDP角度来看，近年来海南省人均GDP均低于全国平均水平，并且与全国人均GDP间的差距越来越大。2016年海南人均GDP为44347元，仅是北京、上海、天津等城市的1/3 左右。海南由于地理位置较偏、人口总量较少等原因，没能建立起完备的工业基础，农业和旅游业是支撑海南经济的两大支柱。这与中国多数省份依靠制造业为核心产业快速崛起的逻辑有所不同。

3.产业结构变动对海南经济发展影响很明显。三大产业在波动中保持增长，2014年以来第三产业增速明显高于一、二产业。三大产业结构从1978年第一产业为主的53.1%：22.3%：24.6%，调整为 2017 年第三产业占主导的 21.9%：22.3%：55.7%，以工业为主的第二产业始终是海南经济最薄弱的环节，服务业对经济增长的贡献不断提升，体现了海南省政策导向下的产业向服务业转移的演变路径。

发展的优劣势分析

1.优势分析

（1）全岛建设自贸区是海南省最大的机遇，自贸港也将成为海南省最大的金字招牌。自海南定位国际旅游贸易岛以来，旅游业及相关产业迅猛发展，已成为其支柱产业。近年来海南不断加码入境旅游、发展免税行业、拓展南海旅游、建设特色小镇等，旅游产业体系不断完善。

（2）海南是“21世纪海上丝绸之路”的战略支点。海南岛授权管辖南海200万平方公里海域，海南具备海洋资源优势和背靠大陆、面向东盟与连通海上丝路的区位优势，是实施“一带一路”战略南海区域的主力军，是世界最主要的海上运输通道之一。多个政策文件均强调海南要继续加强航空、海运等领域投资建设，打造泛南海国际贸易和航运枢纽，大力推进海南与“一带一路”沿线地区空中和海上的互联互通。

（3）拥有全国最一流的生态环境。海南大气质量、水体环境、森林覆盖率始终保持全国领先水平。对于海南而言，生态文明建设是其经济繁荣的重要支撑，是其发展的根本。建立自由贸易港，发展金融、科技等服务业和旅游业、医疗业等，对环境的污染会小一些。

2.劣势分析

（1）与其他经济特区综合比较，海南在制造业方面不具备比较优势，制造业发展落后。一是因为海南省缺乏制造业的产业基础。海南制造业底子薄弱，在建省初期以农业为主导，服务业次之，工业极其薄弱。二是海南自身人口数量较少，无法提供发展制造业需要的大量劳动力。另外，由于广东的快速发展吸引了大量劳动力，其中不乏海南人口，而流入海南的人口则十分有限。

（2）海南建省30年来，发展重点多次调整，一直缺乏长期的发展战略。早期从以农业为主转变到以工业为主，到1988年开始重点发展外贸，到1992年大力发展房地产经济，再到1996年确定以工业为主，农业和旅游业为基石，再到最终确定将旅游业定位为战略产业。每一次的产业结构调整，都会暂缓海南的经济发展。

选址海南的意义

海南的大片土地相对大陆而言比较独立，地缘亦比较清晰，管理起来更加容易。而且，海南岛四面环海，无须进行“二线”专门隔离设施建设，具有“一线放开、二线管住”的天然屏障。

中央在已有11个自贸区后，又选择在海南建立自由贸易试验区，首先是出于对海南的一种支持。因为相较其他沿海地区的快速发展，海南也在紧跟发展步伐，但仍略显滞后，而自贸区的确定有助于促进海南在全国的均衡发展。

对海南发展而言，这无疑是一次千载难逢的机遇，海南自由贸易试验区与自由贸易港同时被作为政策提及，更是中国对外开放又一次巨大历史突破的写照。从自由贸易试验区到自由贸易港，带来的是更高形式的自由贸易和投资、发展更好的自由市场以及更多被激活的产业集群。

作为当前全球开放水平最高的特殊经济功能区，自贸港建设也将进一步明确海南作为中国开放重镇的地位。这意味着，中国与世界将通过海南实现更高自由度的货物、服务及人员流动，并带来更高形式的自由贸易、投资和市场。

这不仅是中国自身发展的需要，也是“一带一路”倡议和建设贸易强国的战略部署，有利于提高中国对外贸易的水平，提高中国在全球配置资源的能力，促进新旧动能转换。

此次海南全岛建设自贸区，实施范围远超其他自贸区，并且是首次在农业人口仍占很大比重、经济发展水平相对落后的省份开展几乎覆盖全省范围的自贸区建设，其建设过程中积累的经验和最终的成功将会在全国范围内产生更大的带动效应、示范效应和辐射效应。这对于探索在国内其他地方可复制可推广的经验，具有重要意义。

海南未来的发展路径

根据《指导意见》，海南的对外开放将实行“两步走”：第一步，在海南全境建设自由贸易试验区，赋予其现行自由贸易试验区试点政策；第二步，探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策。

另外，《指導意见》还明确了海南自贸区发展的具体时间表：到2020年，自由贸易试验区建设取得重要进展，国际开放度显著提高；到2025年，自由贸易港制度初步建立，营商环境达到国内一流水平；到2035年，自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟，营商环境跻身全球前列；到本世纪中叶，率先实现现代化，形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系，成为综合竞争力和文化影响力领先的地区。

为此，海南自贸区的建设将主打生态牌、强调绿色发展，围绕旅游、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、金融、航运等重点领域，深化现代农业、高新技术产业、现代服务业对外开放。海南自由贸易港建设要体现中国特色，符合海南发展定位，不以转口贸易和加工制造为重点，而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导。同时，《指导意见》也对海南进行了四大战略定位，即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。

海南与其他自贸区的不同

1.开放面积广，开放领域多元。中国此前的自贸试验区均系在省级行政区内局部地区开放，而此次海南自贸试验区范围遍及全岛，面积逾3.5万平方公里，不仅超过国内另外11个自贸试验区，也大于国际上鹿特丹、新加坡、迪拜等老牌自贸区。

开放面积广的同时，海南开放的领域也更加多元。根据有关计划，海南将创新促进国际旅游消费中心建设的体制机制，其中就包括探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票，海南还将鼓励发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目。

为方便和吸引更多外国消费者来海南，国家已对海南入境旅游免签政策进行了调整，自2018年5月1日起，将免签国家由26国扩大到59国。海南省旅游委负责人曾表示，2017年，海南境外游客量首次突破100万人次，达到111.94万人次，同比增长49.5%。2018年，海南将力争境外游客突破130万人次。

2. 开放程度深，战略定位高。作为21世纪海上丝绸之路的重要支点，海南不仅地理区位绝佳，还拥有多个天然良港，具备很多先天优势。中国欲在此地探索建立开放型经济新体制，将其打造成为面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。

当前中国正加紧对外开放脚步，在以海南作为重要对外开放窗口的政策指导下，中央或将赋予海南省更大改革自主权，并可能以改革推动生产要素市场更加自由流动。同时国家可能会加大基础设施建设，把海南与内陆地区更加紧密地连接起来。

（作者为浙江大学公共管理学院副教授）