民航旅客黑名单制度研究*

姚琳莉

广州民航职业技术学院，广东 广州 510403

十九大报告指出，要“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系……加快社会治安防控体系建设。”安全工作是民航业可持续健康发展的第一要务，在其高速发展中衍生出的有碍行业安全的非法干扰行为和扰乱行为，势必对民航安全管理与法治化治理提出更高要求。旅客黑名单制度虽具有舶来品的特征，但属于我国民航信用体系建设的创新性手段与重要环节，如何分类科学规范地构建，合法有效地实施，是一个值得深入探讨的问题。

一、黑名单制度的发展趋势

民航旅客黑名单制度已有国际经验，以及司法实践。国际上有不少国家基于航空安全目的制定了该项制度，也有一些因旅客黑名单引发的行政诉讼案件。在国内层面，黑名单制度已在我国部分行业被推广，并成为我国社会治理重要手段。

(一)民航旅客黑名单制度的国际实践

1.国际上较典型的民航旅客黑名单制度

目前，制定了较为完备的民航旅客黑名单制度的国家主要是美国、加拿大、欧盟和印度，并且区分为行政黑名单与航空公司黑名单两个类别。行政黑名单制度，无论从制定的法律依据、管理部门、进入标准，到制度的实施和权利保障等方面，都较为完善。

美国和加拿大的行政黑名单制度均有较高位阶的法律依据，美国依据的是《航空运输安全法》和《联邦航空法案》第44902条；加拿大依据的是加拿大2015年反恐法案(S.C.2015，c.20)第二部分——空中安全。欧盟和印度的行政黑名单制度的法律依据效力等级相较低一些，欧盟的法律依据是2016年欧洲议会通过的乘客姓名记录法令；印度的法律依据是印度禁飞规章。主管部门分别是美国交通安全管理局、加拿大联邦交通署、欧洲安全机构、印度民航部门。

在进入标准方面，各国的认定条件主要是：是否对航空安全造成或可能造成危害。美国的行政黑名单分为“选择名单”和“禁飞名单”。“禁飞名单”是美国政府恐怖分子筛选数据库的一部分，还包括已登记的性罪犯和被判处贩运非法麻醉品罪行人员。加拿大的禁飞名单主要涵盖对航空安全构成威胁的人员。例如涉嫌参与恐怖主义组织的；曾被判处严重伤害以及危及生命安全罪行而危害航空安全的。印度的禁飞名单，包括三个层级：第一层级是破坏性行为；第二层级是虐待行为和性骚扰行为；第三层级是蓄意伤害或威胁生命行为以及损坏操作系统的行为。

在制度实施方面，各国在名单的确定、是否公布名单进入最低标准等方面有所差异。美国的行政黑名单提供给航空公司，并根据美国国土安全部以及情报部门的信息对这两份名单进行实时更新。美国联邦政府不公布列入禁飞名单的最低标准、实质标准或不利条件，也不公布情报部门、执法部门内部使用的“观察名单指南”。加拿大由联邦情报局和皇家骑警提出拟“禁飞人员”名单，并经联邦政府审查确认后提供给各航空公司。欧洲安全机构有权访问所有欧盟境内进出乘客的详细信息。印度的禁飞名单，由特定航空公司组成的委员会进行调查后确定，以及被安全部门标记为安全威胁的人员。

在权利救济方面，加拿大禁飞名单上的人员享有充分的救济途径。包括要求联邦政府重新评估“禁飞人员”名单，向皇家骑警公共投诉部门“安全情报评估委员会”或加拿大人权专署投诉，向联邦法院提出司法审核等。

航空公司黑名单制度，各国主要是由各大航空公司在自己的运输总条件中明确规定拒载的情形。美国的航空公司列举的拒载情形有：实施了扰乱行为、攻击行为或者暴力行为，拒绝遵守或者妨碍机组人员履行职责等。加拿大各航空公司列举的拒载行为有：实施了扰乱行为、攻击行为或者暴力行为，危及其他乘客或者航空公司雇员的安全，或者阻碍机组人员履行职责，或者危及航空器的安全等。欧盟各大航空公司实施旅客黑名单制度较早，涉及的不轨行为有：先前的航班上实施过不轨行为，并且有理由认为这样的行为还会发生；拒绝遵守安全方面的指示；威胁航空安全或者其他旅客健康等。

2.民航旅客黑名单的司法实践

美国、加拿大等国家发生过一些因航空旅客“黑名单”而引发的行政诉讼案件，比较典型的是Ibrahim v.DHS案、Gordon v.FBI案和ACLUv.DOJ&FBI&TSA案。在Ibrahim v.DHS案中，法院确定了地区法院对航空旅客黑名单的管辖权；在Gordon v.FBI案中，法院明确了进入标准、运转程序(包括旅客名字退出黑名单)保密性的合法性。

(二)黑名单制度在我国的应用

国内已有行业建立黑名单制度，有关部委已出台黑名单制度，现有以“黑名单”为题的部委规范性文件8份、地方规范性文件111份；包含“黑名单”制度的文件12643部，包括全国性文件1118部和地方法规规章11526部，其中全国性文件中全国人大文件1部、国务院文件101部、司法解释文件4部、部委文件959部、行业团体文件53部，典型制度见表1。国内已有黑名单案例实践。现有黑名单引起的诉讼裁判文书292份，涉及部门包括公安、城建、工商、环卫、交通等领域。我国采用“黑名单”制度已成为社会治理的一种较为普遍的举措。

表1 我国行政管理方面的典型黑名单制度

二、我国建立民航旅客黑名单制度的必要性

中国民用航空局发布的《加强民航法治建设若干意见》和《民航“十三五”立法规划》中对依法规范航空运输安全旅客黑名单制度提出了明确要求。无论从民航安全形势，还是从民航管理法治化、治理现代化和国际化等方面来看，加快旅客黑名单制度建设都是强化民航管理之大势所趋。

(一)民航安全管理的现实需要

在民航迅猛发展的同时，安全风险也与日俱增。一是全球反恐形势不容乐观。自20世纪60年代国际恐怖主义活动进入高潮期以来，民用航空器和机场设施一直备受各种恐怖主义组织的青睐。9·11事件之后，针对民航客机的恐怖主义袭击呈多发态势。二是航空领域不轨旅客案件和涉恐案件呈上升趋势。仅2015和2016年两年，民航分别处置违规和不文明旅客行为947起、14740起，处置编造虚假恐怖威胁信息非法干扰事件61起、75起，两类行为与事件分别增长了14.6倍和23%。三是民航领域矛盾纠纷持续增加。自2010年以来，航空旅客投诉数量和运输诉讼案件数量分别增长14倍和53倍。这些不安全因素共同推高了民航安全管理的难度。在当前信息技术和管理手段不断创新的情形下，通过建立旅客黑名单制度，发挥黑名单的联合惩戒、限期禁入等作用是一种降低民航安全风险的有力途径。

(二)民航治理法治化、现代化、国际化的迫切需求

民航治理法治化的需要。民航旅客黑名单制度建设是贯彻落实党中央、国务院关于加强法治政府建设的要求，有利于推动民航事业法治化和健康发展；有利于促进民航安全管理共识形成制度，减少民航矛盾纠纷的滋生；有利于提高民航生产运营安全管理的针对性、全面性和系统性。

民航治理现代化的需要。民航业的高风险性，需要多措并举防范航空事故，黑名单制度是一种新的管理方式，在保障安全方面具有独特的制度价值；同时作为一种柔性管理模式，能够减少旅客与航空公司的直接对抗；此外，黑名单制度能够增加旅客违法成本，有利于良好民航秩序和旅客乘机习惯的养成。

民航治理国际化的需要。针对全球民航领域安全风险高发的态势，全球旅客黑名单制度立法趋势明显，并建立了针对恐怖分子及违规和不文明旅客的航空旅客黑名单数据库。为了有效预防违法及不轨行为对民航安全的威胁，推动民航管理与国际接轨、共享全球反恐资源，也需要我国加快建立该制度。

三、民航旅客黑名单制度的合法性分析

民航旅客黑名单制度涉及公民权利的限制，因而，该制度是否合法，是否有违宪法对公民权利的赋予，是制度能否建立的前提。民航旅客黑名单制度应明确地分为行政黑名单制度与航空公司黑名单制度两个类别，从公法和私法两个范畴分别对其合法性进行分析。

(一)民航旅客黑名单制度的国际法基础

《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等民航安保公约对非法干扰行为和扰乱行为做了明确规定，并且对缔约国执行国际标准做了严格要求。《防止对民用航空非法干扰的保安手册》对经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人进行了明确授权，并且规定登上或进入航空器前拒绝接受筛查的任何人必须被拒绝登机。国际航空运输协会在其 Recommended Practice 1724 中规定“航空承运人可以拒绝承运会对其他旅客或者财产造成威胁的旅客。”《防止对民用航空非法干扰行为的保安手册》也规定了航空公司限制特定人员乘坐飞机是一项国际惯例。

(二)民航旅客行政黑名单的国内法基础

1.法律属性

民航旅客行政黑名单符合行政命令的定义和构成要件。姜明安教授指出，行政法上的行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或不为(作为或不作为)的意思表示，是行政行为的一种形式，但不是唯一形式，包括授权令、执行令等种类。从立法和司法解释实践来看，在最高人民法院司法解释、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》中均有“行政命令”的明确规定和解释。最高人民法院在《关于规范行政案件案由的通知》中已将行政命令作为行政诉讼案由之一。将民航旅客行政黑名单界定为一项行政命令，为其制定奠定了合法性基础。

2.法律缺失及合法依据

构建民航旅客行政黑名单制度应当由法律或者行政法规进行授权。由高位阶的法律文件进行授权与其他国家的实践也是一致的，如美国的《航空运输安全法》和加拿大的《联邦航空法》的授权。目前，我国暂无法律法规对黑名单制度进行明确规定。因此，民航旅客行政黑名单制度缺少《民用航空法》，或者由国务院出台关于航空旅客黑名单的行政法规，以及在《民用航空安全保卫条例》的修订中，明确赋予政府主管部门设立航空旅客黑名单的权力的国内法律依据。但是，由于民用航空将安全作为第一要务，且民用航空器和机场设施易受各种恐怖主义组织的攻击，在反恐和安全生产范畴建立黑名单制度，有其特殊性。根据《反恐怖主义法》第37条的规定，可以制定基于反恐目的的民航旅客行政黑名单制度，严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动。《安全生产法》第9条规定：国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。可以据此制定基于对对危害航空安全的行为进行管理的行政黑名单制度。

(三)航空公司黑名单制度的国内法基础

1.航空公司黑名单是旅客承担的违约责任

航空公司黑名单属于民事范畴的约定，对私权利而言，根据“法不禁止即可为”的权利法理，在不违背法律强制性规定的情况下，航空公司有权基于行业安全管理的需要，并结合公司具体情况，将危及航空安全的行为列入其运输总条件，通过报备、公布和告知，成为其与旅客、托运人缔结的任何运输合同的内容。一旦旅客、托运人与航空公司订立运输合同后，就意味着双方都要遵守合同约定的权利义务条款，某方违约，就需要承担相应的违约责任。如果某旅客违约，该违约行为符合运输总条件中规定的危及航空安全的行为或者不良行为，应该被记录且被拒载。

2.航空公司强制缔约义务的免除

航空公司构建黑名单制度，似乎有违《合同法》第289条的强制缔约义务的规定。但是，只有当旅客、托运人的要求是“通常”“合理”时，航空承运人才负有强制缔约义务。首先，根据文意解释的方法，“通常”“合理”应当被解释为旅客提出的运输要求没有超出航空承运人的服务范围。其次，《合同法释义》对第289条的释义：判断是否为“通常合理”，是依一般旅客或者托运人的判断，并且是在保证航空安全的基础上提出的，当个别旅客的行为已经危及航空安全了，这种要求就会变得不通常不合理。再次，旅客提出的运输要求不能侵犯其他旅客的合法权益，这也是禁止权利滥用原则的要求。

四、民航旅客黑名单制度构建的具体问题

我国民航旅客黑名单制度的构建，要在借鉴国际经验的基础上，结合我国民航现阶段发展特征，进行科学分类，进而探讨谁有权构建，建立什么样的制度，以及如何实施该制度。涉及的几个具体问题有：两类黑名单制度的制定主体、进入标准和退出条件，限制内容，以及权利保障机制。

(一)有权设立和管理部门

有关设立和管理部门的探讨，主要是针对民航旅客行政黑名单制度。根据《民用航空法》，民航主管部门是对全国民用航空活动实施监管的政府部门。《治安管理处罚法》的相关规定，公安机关对于扰乱航空安全的行为也拥有管辖权。《反恐怖主义法》赋予了民用航空、公安等主管部门严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动的职责。民航主管部门和公安机关都有权设立航空旅客行政黑名单制度。但是，如果由公安机关设立此制度，由于受其职责的限制，会有一定的局限性和片面性。设立和管理民航旅客行政黑名单的部门，可以是国务院民用航空主管部门，也可参照加拿大的做法，由民航主管部门和公安机关组成委员会进行联合管理。

(二)进入标准和退出条件

1.民航旅客行政黑名单制度

民航旅客行政黑名单的进入标准必须十分明确，可以向全社会公开。主要针对的是可能实施恐怖活动危害航空安全的人。在“拉黑”条件方面，该行为必须具有危害航空安全的严重性，同时仍具有再次危害航空安全的可能性。进入标准建议为：(1)现在或者曾经是恐怖组织的成员，并且仍然可能危害航空安全；(2)曾经实施过刑法规定的危害航空安全的犯罪行为，并且可能继续危害航空安全；(3)曾经实施过严重扰乱航空运输秩序的其他犯罪行为，并且可能继续危害航空安全；(4)曾经实施非法干扰行为，并且可能继续危害航空安全。退出条件方面，要极为严苛，即能够证明是被错误列入行政黑名单。要严格限制恐怖分子退出黑名单。

2.航空公司黑名单制度

旅客被列入航空公司黑名单的标准应列入运输总条件，向社会公开。航空公司黑名单主要针对的是破坏安全生产的情况。必须符合两个条件才“拉黑”。首先，该行为必须具有破坏安全生产，危及航空安全的严重性；其次，仍具有再次危害航空安全的可能性，旅客拒不认错，拒不悔改。进入标准建议为：(1)曾经实施扰乱行为，且拒不悔改的。(2)曾经有不文明行为，且拒不悔改的。退出情形包括：(1)时间经过，即经过一定的时间则自动解除拒载。(2)旅客有悔过行为，足以让航空公司相信运载其不会有损航空运输安全和秩序的。

(三)限制内容

1.民航旅客行政黑名单制度

我国的民航旅客行政黑名单可以参照美国，划分为禁飞名单和受限制名单。列入禁飞名单的旅客不能乘坐在我国境内飞行的航班以及前往我国的航班。列入飞行受限制名单的旅客，在登机前应受到更为严格的安检。在对禁飞名单和飞行受限制名单的划分，可以将具有进入标准中的(1)项和(2)项情形的人员列入禁飞名单。将具有(3)项和(4)项情形的人员列入飞行受限制名单，并且适时将部分情形列入禁飞名单。在禁飞和飞行受限制的时间方面，可分类进行时间限制。对于具有进入标准中的(1)项情形的人员建议终生禁飞；对于具有(2)项情形的人员建议禁飞时间至少3年。对于具有(3)项和(4)项情形的人员列入飞行受限制的时间，且可根据不同情形区别规定。

2.航空公司黑名单制度

航空公司黑名单的限制内容为禁止旅客登机，这在全球范围内的实践都是一样的。在国际实践方面，加拿大航空公司进一步明确规定其拥有自由裁量权决定旅客被禁飞的时间，从一次航班直至终身禁飞。并且只有当其有理由认为该旅客不会再实施不轨行为，危害其他旅客、机组人员和航空器的安全时，该旅客才会被允许再次乘坐加拿大航空公司的航班。我国的航空公司黑名单，在旅客被禁飞时间方面，航空公司可以有一定的自由裁量权。

(四)权利保障机制

民航旅客行政黑名单制度的建立与实施，要遵循基本的人权保护和正当程序原则，建立黑名单旅客的权利保障机制。(1)黑名单旅客的告知。确定黑名单旅客后，要将黑名单旅客告知中航协、航空公司、机场、中航信和旅客本人。在旅客告知方面，应告知其被列入黑名单的事实，其依法享有的权利，包括提出听证、行政复议或行政诉讼的权利。在理由和证据方面，如有涉及国家秘密，不适宜告知旅客的情形，可不予告知。在航空公司、机场告知方面，应明确黑名单旅客关于禁飞和飞行受限制的情形。(2)黑名单旅客的权利救济。黑名单旅客的权利救济途径应该有：事先陈述申辩或听证，事后行政复议、行政诉讼。基于正当程序原则的要求，被列入黑名单旅客应当获得事先的通知。在通知程序方面，可以参照行政处罚的通知程序。被列入黑名单的旅客也应当获得听证的权利。可以申请复议，也可以直接提起行政诉讼。(3)黑名单旅客的合法权益保护。一是黑名单旅客隐私权的保护方面。民航主管部门、航空公司、机场应保护黑名单人员的信息安全，针对名单信息建立内部保密制度。二是黑名单旅客知情权的保障方面。民航主管部门应确保旅客的知情权，应在合理期限内以口头或书面的方式告知旅客。