中国共产党早期社会政策的历史使命与建设方略*

万国威

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

社会政策是指一个区域内的权威组织通过施政来解决社会问题、促进社会安全和增进社会福祉的一系列政策、准则与规定的总称。与经济政策不同，社会政策不以物质财富的积累为主要目的，而是旨在通过公平分配各种资源、满足民众所需来促进社会的良性运转，因而对其予以探讨有助于体察特定组织民生福祉观的时代格局与历史演变。然而可惜的是，当前我国学术界对于社会政策的研究具有两个层面的缺陷：一是对于新中国成立后的社会政策进行了较为有力的讨论，但却忽视了对新中国成立前社会政策的详细梳理；二是注重考查国家或政府的社会政策体系，而忽视了政党解决社会问题的决心和举措。而作为中国历史上的重要政党，中国共产党自创党以来就一直试图通过社会政策的建构来孜孜追寻民众的福祉提升，因此对其早期社会政策进行解读有利于有利于回溯政党建设过程中的时代 “初心”。基于此，本研究希望以中国共产党1921年到1949年颁布的232份文件为基础来厘清中国共产党这一时期社会政策的宏观概貌。

一、1921—1926年的政策初创阶段：工人运动的斗争方略

1921年到1926年是中国共产党民生理念逐步形成的关键时期。纵观这一时期的政策设计，可以看出以工人运动囿生而来的社会政策主要在劳动保障、社会保险和妇幼保护等方面发挥着重要的作用，且其背后深刻反映出三个鲜明的时代特征：首先，中国共产党在这一时期的社会政策体现出了先进性，无论是在政策的保障范围还是在保障力度方面均大大超越了同时代的其他政党。第二，中国共产党早期的社会政策呈现出进步性与幼稚性并存的时代特征，这不但表现在社会政策从无到有、从简单到复杂、从模糊到清晰的形成过程，而且也清晰地体现于部分政策过于冒进与不切实际。第三，中国共产党这一时期的社会政策不但缘起于工人运动而且反作用于工人运动，其社会政策的制定着力围绕工人阶级的现实需求而开展，社会政策的目标也旨在更好地指导工人运动的蓬勃发展。

由于阶级属性的原因，中国共产党的社会政策最早发轫于工人阶级的劳动保障诉求，并随着各地“增加工资、缩短工时”等斗争口号的提出孕育而生。随后，这一理念在工人运动中被逐步明朗化，如二大期间就将“八小时工作制”设定为劳资谈判的基础，最低工资制度也成为工人运动的六大核心议题之一。改善工作环境也是早期劳动保障政策关注的要点，《中国共产党党章草案》就明确规定“工厂卫生及劳动条件以法律规定，由国家设立监察机关监督执行”，《经济斗争决议案》则进一步提出“一切企业机关，应设法消除或减少于工人身体有害的工作及生产方法，并当预防不幸的事情之发生”。同时，早期的社会政策还着力于解决劳动过程中的虐待问题，1925年的政策中就有“反对一切虐待，务要将厂中不合理之管理苛章与无人道之管工人员尽行撤除及驱除”的规定。

除了劳动保障政策以外，早期的社会保险制度也被加以建立。1922年，《中国共产党关于时局的主张》率先提出“制定保护童工女工的法律及一般工厂卫生工人保险法”，从而成为中国共产党构建社会保险制度的第一次尝试。之后拟定的《劳动法案大纲》明确了社会保险的覆盖人群及征缴策略，并明文规定“保险费完全由雇主或国家出之，受保险者绝不分担”。 1923 年，社会保险制度的“强制性”原则得以确定，中共中央明确规定“制定强迫的劳工保险法，工人有权参与办理保险事项之权”。至五卅运动后，以工伤和医疗为主要用途的社会保险制度开始在党的政策中频繁出现，《劳动运动复兴期中的几个重要问题》提出“应限令资本家对于工人因工作上及其他故障，不能做工的时候，给以经济上的补助，以维持工人本身的医疗和生活”，《经济斗争的决议案》也规定“应实行社会保险制度，使工人于工作伤亡时，能得以赔偿”。 至 1926 年底，中国共产党治下的社会保险已经逐步扩展到了疾病、衰老、残疾和失业等项目。

在工人运动的过程中，女工和童工两类群体的特殊诉求被尤其加以关注。其中，女工的特殊保护主要体现在三个特定领域：一是同工同酬问题，1923年颁布的《关于妇女运动的决议案》就明确的倡导男女工人应当“平等工价”。二是生育保护问题，如1923年规定“体力的女工产前、产后各八星期修工，其他工作之女工产前、产后各六星期休工，均照常领取工资”，至 1925 年又进一步扩展到了有害工种保护、怀孕与哺乳期保护、产前产后服务等多项内容。三是继续教育问题，教育自建党以来就被中共中央视为 “改良社会的最好工具”，并以《劳动法案大纲》为契机积极推动性别均等的法定继续教育。与此相类似，童工的劳动保护也受到党中央的高度重视：一方面，早期的社会政策虽然对于童工的年龄上限具有不同的理解，但主要政策对于“禁止使用童工”这一原则都做出了清晰的表述；另一方面，党的相关政策对于未成年工人的劳动时间、薪资标准、工作种类和义务教育等问题也均做出了明确的规定，并根据其身心健康的发展规律提出了针对性的措施。

二、1927—1936年的政策拓展阶段：土地革命的理念再造

国民革命失败以后，中国共产党在城市地区面临更为复杂的建设环境，由工人运动发轫而来的社会政策被迫进行了三大调整：首先，在原有工人政策的基础上扩大了政策覆盖人群，社会政策的保障对象开始由工人阶级转变为工农联盟，失业工人、农村贫民和退伍军人成为社会政策的重点关注对象。其次，限于当时的国共对立而对劳资之间的合作进行了更为针对性的批判，并要求在工人运动中“打倒欺骗工人的改良主义”，涉农社会政策则突出了土地革命在农民运动中的积极作用。第三，社会政策的法治化程度不断加强，红色政权不但先后成立了“市政部”、“社会保证部”等管理机构，而且陆续制定出了《劳动法》、《土地法》、《婚姻法》等法律制度，这使得这一时期的社会政策具有更强的稳定性。

中国共产党首先在原有政策的基础上进一步深化了工人保障政策。一方面，失业保险、失业救济和就业指导政策开始逐步出现。1927年开始，《中共运动决议案》提出“向商人与工厂主征税救济失业工人”、“政府开发社会工作给失业工人做”、“发给失业工人经常的津贴”等具体要求，至1932年初又明确规定“对于失业工人，苏维埃政府将设立劳动介绍与失业津贴”。另一方面，鉴于当时严峻的物价上涨趋势，“工资与物价挂钩”的原则得到了确立，并在 《最近职工运动决议案》、《反军阀战争中的工作方针》、《关于职工运动的指导信》等政策文件中均有明确的声明。除此以外，这一时期职工福利政策也开始被广泛的加以细化，公共宿舍、公共食堂等相关设施的建设陆续被 《关于职工运动的策略》、《在苏维埃政权下工会的作用与任务》等文件加以倡导。

这一时期社会政策的重大突破还体现在涉农政策和涉军政策方面。自1927年开始，中共中央有关农民的保障政策开始在短短的三年时间中大量涌现，《最近农民斗争的决议案》、《对于农民问题的意见》等一系列涉农文件均成为其典型代表，1930年颁布的《苏维埃土地法》更是明文规定“须立即没收一切私人的或团体的田地、山林、池塘、房屋，归苏维埃政府公有，分配给无地、少地的农民及其他需要的贫民使用”。开始长征后，中共中央将土地革命带到了所经地区，并在《关于目前政治形势与党的任务的决议》、《关于白区的党与群众工作》等文件中增强了对贫困农民的保护。与此类似，作为战时社会政策的一部分，军人优抚政策在这一时期也得到了空前的发展。在中共广东区委提出的“保障退伍兵士生活”、“优待阵亡军人家族”和“规范残废军人年金”三原则基础上，《红军抚恤条例》对红军战士及其家属的生活费用、养老费用、伤残补助费用和抚恤费用都进行了详细的规定，《关于优待红军家属的决定》也明文规定“凡属国家商店及合作社等，卖给红军家属的货物一律九五折；当粮食油盐等日常必需品遇到货物缺乏时，须首先供给红军家属”。

中国共产党在这一时期的进步性还体现在领导机构、服务机构和法治建设等三个方面。首先，社会政策的执行部门开始在党的各个层级逐步形成。1928年“市政部”和“社会保证部”相继成为苏维埃政权五大中枢组织的两员，其中前者负责“管理学校、自来水和救助病人”，后者负责“执行劳动法和住房分配”。至1934年第二次全国苏维埃代表大会，相关部门“已建立在苏区各个城市中”。其次，福利服务机构相继成立。自1928年中共中央第一次明确提出要“组织儿童院和幼稚院”以来，《关于苏区妇女工作计划》、《关于三八妇女节工作的指示》和《关于对待在华外国侨民政策的指示》等文件都相继对儿童医院、婴儿院补习学校、残废院、保育员和托儿所等福利机构的建设进行了详细的规定，成为现行民政福利制度的雏形。再次，以法律为基础的构建理念逐步得以落实。由于红色政权的相继建立带来了法治性的增强，以《宪法大纲》、《劳动法》、《婚姻法》、《土地法》等一大批法律法规为代表的新制度开始逐步取代原有的决定、决议、报告、指示和宣言，从而形成了更为稳定的社会政策。

三、1937—1944年的政策优化阶段：联合抗日的柔性调整

自1937年全面抗战以来，囿于当时战时经济条件的现实约束与联合抗日的政治考量，中国共产党的社会政策开始进入到政策优化阶段：一是在国共双方合作的大背景下积极缓和了阶级矛盾，将以往工人运动和土地革命过程中较为激进的社会政策逐步调整为一种相对温和的社会政策，即在工业生产中推行政府仲介下的劳资契约协商制度和在农业生产中实行地主减租减息与农民交租交息相结合的经济合作制度。二是在边区政府财政不足的前提之下对民间互助进行积极鼓励，改变了以往仅由资本家或地主阶层单独承担福利建设费用的政策取向。三是逐步调整了福利多元主体的责任，改变了原有的被动式社会救济模式，通过“以工代赈”等方式来降低生活救助或灾害救助的财政开支，并通过倡导义务劳动和调动劳动热情来增强工农阶层的福利责任。

“七七事变”之后，中国共产党出于民族大义首先将原有较为激进的斗争政策调整为符合全面抗战诉求的柔性政策。其中，1937年8月开始，中共中央就明确提出国统区的工人运动应当“尽可能利用一切合法的斗争方式，求得群众生活的改善”。1939年这一政策又被明确化为“仲介制度”，即“在政府仲介之下，劳资双方订立劳动契约，根据各地不同的生活条件，酌量增加工资，减少工作时间，改良工人生活待遇”。 此后，《论政策》、《对晋察冀边区根据地建设的主张》和《陕甘宁边区施政纲领》等文件又进一步要求在工人运动中保障资本家的合法利益，并提出“劳资间在订立契约后，工人必须遵守劳动纪律”。农民运动的情况与此大致相仿。全面抗战一个月后，中共中央发布的《抗日救国十大纲领》和《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》就逐步通过“废除苛捐杂税”和“减租减息”的规定缓和了农民阶级和地主阶级的尖锐矛盾。这一理念被之后的《为抗战四周年纪念宣言》、《中国共产党与中华民族》、《中共中央发布抗战七周年纪念口号》等文件所坚持，并成为在抗日战争期间的主要涉农政策。

与此同时，中国共产党还着力推动民间互助的发展。中国共产党在创党初期的政策制定过程中尤其强调资本家、地主在公益事务开支中的完全责任，并在《“二七”失败后的安源工会》、《关于职工运动的策略》和《宣传工作的目前任务》、《关于白区的党与群众工作》中都有所体现。然而自1938年开始，民间互助开始在各地实践中得到了更为明确的鼓励，其中华北战区在工作总结中谈到“此外还可以举行募捐，自愿捐，要绝对禁止用强迫的派捐”；陕甘宁边区在1939年也通过依靠广大群众的“互助互济”来解决社会问题；晋察冀边区在政策实施过程中也建议“发挥高尚的民族友爱的互助精神，以县区或村为单位，建立大众互助的储蓄互相救济组织”。基于各地实践，民间互助也得到了中共中央的高度认可，不但在资金互助以外发展出了“生产互助”形式，而且也肯定了陕甘宁边区、晋察冀边区、豫鄂边区等地形式多样的民间互助小组。

中国共产党这一时期社会政策的调整还集中体现在灾害救助的责任转变上。中国共产党早期的灾害救助政策往往通过没收资本家和地主阶级的生产资料来协调统配灾民与贫民的粮食需要，国共全面合作抗战以来，中国共产党逐步改变了原有的被动式救灾思路。1939年，陕甘宁边区在回顾自身抗战工作的同时明确提出了救济之后的分流问题，其文件明确规定“要使难民经过一次救济后，自行谋生，或则介绍到农村，在农民协助土地工具和粮食之下而参加生产，或则介绍到学校念书后再回到自己家乡参战”。之后，晋察冀边区也对流亡学生的救济做出了明确的界定，其文件要求“保护知识青年，救济沦陷区流亡学生，分配一切抗日知识分子以适当工作”。至1944年8月，中共中央在各根据地实践经验的基础上开始提出“以工代赈”的口号，即“对灾民应普遍实行以工代赈，组织一切待救济而又有劳动力之灾民开荒、开滩、开渠、打坝、打井及进行各种手工业等，并实行贷款、贷粮给灾民进行商业运输，赚脚价及作小买卖等”，从而体现出其灾害救助政策已经开始带有一定的发展型福利理念。

四、1945—1949年的政策定型阶段：建国前夕的宏观布局

抗日战争胜利后，中国共产党在战时局面下巩固了既有的社会政策，并对既有政策进行了一系列的整合：首先，中国共产党在这一阶段已经初步完成了体系化的政策框架，其不但几乎涵盖了现代社会政策框架下的所有子政策，而且对其组织建设、财政拨款、人事行政等具体事宜都进行了细致安排，这就为建国后各项制度的有序开展提供了政策支撑。其次，随着这一时期党的中心任务从农村建设再次转向城市建设，社会政策的中心也开始逐步回归至城市中的工人阶级，有关职工保障的相关政策重新大量出现。再次，中国共产党这一时期的社会政策变得更为成熟，不但在制度设计中充分考虑了福利权利与福利义务之间的内在关联，而且在政策部署中对经济政策与社会政策的冲突也进行了有力的缓和。

这一时期中国共产党社会政策的首要特征是政策体系的初步定型，即相关政策从简单且分散的单一社会政策走向体系且关联的社会政策框架。自创党以来，中国共产党虽然在社会政策的制定过程中具有较强的宏观指导力，但是各个阶段往往会依循当时的斗争环境而设计出“碎片化”的施政重点。抗日战争即将获胜之际，中共中央颁布的《论联合政府》第一次较为全面阐述了和平年代的各项社会政策，该文件不但对劳动保障、社会保险、优抚安置、社会救济、灾害救助、失业保障、妇幼保护等具体问题都进行了明晰的阐释，而且对税收制度、行政体系和基金设置等具体管理制度也进行了有益的探索。在此基础上，1946年发布的《和平建国纲领草案》进一步对军人优抚、难民救助、疾病救助、劳动保障和妇幼保护等事宜进行了详细的规定，并对原有政策进行了积极的细化，这使得各项单一社会政策逐步优化成为了一项综合的社会政策。至1949年9月，中国共产党领导下的政治协商会议开始着力提出“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务”，且在劳动保障、社会保险、灾害救助、基础教育、妇幼保护、少数民族权利等方面均做出了完整且清晰的规定。

中国共产党社会政策建设重点的转移也是这一时期的主要特征。虽然1945年颁布的《必须学会经济工作》、《论联合政府》、《论解放区战场》和《一九四六年解放区工作的方针》等诸多政策都还延续了以农村社会政策作为主要着力点的政策特点，但自一年后发布《努力发动解放区群众》以来，城市社会政策逐步回归到了党中央社会政策的中心舞台，并在此后的《和平建国纲领草案》、《关于对解放区私人企业的政策方针给邓子恢的指示》、《关于占领长春后的东北工作部署给彭真等的指示》和《再克洛阳给洛阳前线指挥部的电报》等文件中都有明确的体现。1948年后，中共中央又陆续颁布《当前中国职工运动的总任务》、《关于大量提拔培养产业工人干部的指示》、《关于新解放城市职工工资薪水问题的指示》等政策，有关工人阶级的工资收入、劳动时间、工作强度、工厂环境、社会保险、职工福利、女工保护和童工保护等各项事务均被全面地加以阐释，从而使得有关工人阶级的保障政策日趋完备。

权利保障与责任共担并重是这一时期中国共产党社会政策的第三个典型特征。中国共产党初创期的社会政策往往强调工人斗争而非劳资合作，因而整体上表现出了经济政策与社会政策的内在冲突。抗日战争时期虽然劳资矛盾有所弱化，但是其政策制定的出发点仍然未能够考虑到福利保障与经济产业的共同成长。进入到20世纪40年代中后期，中国共产党在社会政策的制定过程中开始着力考虑经济增长与社会稳定之间的密切关联，开始全面强调福利责任与福利权利的内在平衡：一方面，中共中央仍然延续了对灾害救助过程中“福利依赖”的防范，主张将灾民的就业引导工作视为强于灾害救济的优先方案，要求“把工人、贫民、知识分子等广大群众组织起来进行城市各项建设”；另一方面，中国共产党开始在保障职工权利的同时明确要求通过劳动纪律的约束来提高生产率，提出“解放区的职工和经济工作者，坚定不移地贯彻发展生产、繁荣救济、公私兼顾、劳资两利的工运政策和工业政策”。

五、结 语

“不忘初心，方得始终”。对于中国共产党早期社会政策的细致梳理不但有助于回溯党在各个阶段社会建设中的历史使命，而且有助于透过各时期的建设方略来更好地指导新时代的政策布局。本研究基于1921年到1949年间232份重要文件的文献梳理发现，中国共产党通过四个阶段的历史演变实现了社会政策从有限到丰沛、从单一到多元、从独立到综合的时代跨越，并在以民生福祉为中心的建设方略之中体现出了务实性、进步性与渐变性相结合的转型规律。

从其历史使命来看，中国共产党早期社会政策往往渗透到党的时代任务之中，不但在制度设计中体现出了鲜明的阶级属性，而且在政策实践中也具有典型的政治意涵：（1）1921年到1926年的政策初创阶段发轫于工人运动且反作用于工人运动，其政策建构的目的是在国共第一次合作的大背景下推动工人运动的蓬勃发展。在政策设计中，工人阶级的劳动保障、社会保险和妇幼保护诉求被加以突出，构成了早期工人运动的斗争方略。（2）1927年到1936年的政策拓展阶段在继承原有工人政策的基础上大大扩展了涉农和涉军政策，其背后则反映出国民革命失败后党中央工作重心逐步转向农村地区的时代特征。同时，这一时期专门机构和法律体系的逐步完备也凸显出其社会政策的执行力更为坚实。（3）1937年到1944年的政策优化阶段着眼于国共联合抗日的大局，通过实行柔性社会政策的方式来缓和阶级矛盾，并在城市与农村地区积极推行劳资关系的协调。囿于边区政府财政资金的有限，这一时期的社会政策还积极鼓励民间互助和生产自救，因而在一定程度上使得其社会政策具有更强的可适性。（4）1945年到1949年的政策定型阶段伴随党中央中心任务的转移而实现了城市社会政策的大量回归，经济政策与社会政策之间的平衡也成为这一时期的典型特点。更为重要的是，这一时期中国共产党开始对各项独立的社会政策进行了整合，提出了较为系统和全面的社会政策目标，从而为建国后完整政策体系的建立提供了积淀。

从其建设方略来看，中国共产党早期社会政策表现出了务实性、进步性和渐变性相结合的典型特征，并明确地反映出社会政策随着党的成熟而逐步成熟的演进脉络：（1）社会政策的务实性在各个时代都得到了普遍的坚持。作为嵌入性的政策，中国共产党早期的社会政策不但积极服从于各个时期党中央的中心任务，而且着力考虑到了各个时期民众的现实福利诉求，因而其政策设计背后的深层逻辑体现出了中国共产党在现实生产力水平之上着力为其所代表的阶级民众谋福利的责任承担。（2）社会政策的进步性在整体演变过程中也得到了明晰的阐释。自创党以来，中国共产党的社会政策就沿着从有限到丰沛、从单一到多元、从独立到综合的嬗变过程加以前进，其社会政策的覆盖对象从单纯的工人阶级逐步扩大为以工农联盟为基础的全体民众，社会政策的建设方案也从工人阶级着力诉求的劳动保障政策逐步扩展为含纳劳动保障、社会保险、社会救助、社会福利、军人优抚和民间互助等多元体系的民生福祉框架，从而展现出党组织从幼稚到成熟的福利理念演变进程。（3）社会政策的渐变性在各个时期都得到了较好的展现。纵观其发展脉络，中国共产党每个时期的社会政策不但都充分继承了原有社会政策的建设思路，而且对既有的社会政策都进行了积极的批判和吸收。同时，中国共产党早期建立起来的诸多具体政策为后续整合性政策的建构提供了前期探索，其政策设计、机构建设、财政管理和人事安排等领域的诸多原则也都得到了建国后各项政策继承，并逐步演化为当今更为系统、充裕和丰沛的社会政策框架。

注释：

（1）这一时期部分政策显得比较冒进，比如《劳动法案大纲》、《劳动运动复兴期中的几个重要问题》等政策认为社会保险缴费主体应当为资本家的论述就与当时的时代发展具有较大的差距。

（2）在早期的相关政策中，童工的年龄上限一直存在着差异，《劳动法案大纲》规定“禁止雇用十六岁以下之男女童工”，《中国共产党党纲草案》中规定“禁止雇用十四岁以下的童工”。但自1925年《劳动运动复兴期中的几个重要问题》之后，中国共产党相关规定才逐步将童工年龄稳定在16岁的界限。

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