重庆SW集团PPP项目研究

文/傅磊，重庆市水务资产经营有限公司

随着城镇化加速推进，重庆水务行业几十年累积下来的诸多历史“欠账”，急需大大量改造，市政政府的《关于重庆主城区饮用水质现状及建议》报告中，总结了重庆水行业“四化””恶劣现状：一一是源水恶化、二是水厂严重老化、三是管网陈旧化，多数未作防腐腐处理、四是二次污染严重化。供水管管网的老化结垢及“二次供水”设施的的缺乏管理，导致供水质的二次污染情况严重。

为有效解决重庆城市供排水基础设施建设和运营资金的缺口，解决市场供需矛盾。重庆市早在207年就在水务领域实施了“特许经营+使用者付费（供水）+政府采购（污水）”的整体PP项目探索，重庆SW集团作为重庆本地最大的专业化供排水公司，经重庆市政府授权，允许其在特许经营权范围内独家从事供排水服务30年。从而使重庆SW集团作为全国第一家以供排水为主业整体在上交所A股上市的的公司，上市时其其股权结构如下下：

根据特许经营权的批复规定，SW集团根据重庆市政府的授权在特特许经营区域内内向用户收取自来水费时，代为收取污水处理费、水资资源费或其他规规费。

自来水价格是是自来水出售或其使用权转让的价格，包含自来水的经经营成本、利润和税金。根据《城市供水价格管理办法》规定，城市市供水价格应遵遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，其中供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率 8%至10%。

市居民用水资源费在城市居民用户缴纳自来水的终端供水价格时一并缴纳，同时计入公司下属供水企业主营业务收入和主营业务务成本。

SW集团在供水服务特许经营区域内代重庆市政府向接受其供水服服务的自来水终端用户征收污水处理费，代收的污水处理费不计入其收入和成本。

居民缴纳污水处理费为 1.00元/立方米，非居民缴纳污水处理费为1.30元/立方米。截止目前的自来水终端水价如下：

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1 重庆SW集团PPP 项目建设运营成效

自政政府对SW集团实实施整体PPP模模式以来，重庆市的供排水事业实现了跨越式发展：从从上市至今共计计实施完成新建、改建和扩建自来水厂17座，总投资资44.97亿元，新新增供水能力1660.1 万吨/日，截止20117年12月，SWW集团已投运供供水厂达到43座，设计能力304万吨吨/日，比2007年年增加111%。其其间共计实施完成新建、改建和扩建污污水处理厂30座座，新增污水处理理能力113万吨/日，新建管网439公公里；截至2017年年12月，SW集团团已投运污水厂达到64座，设计能力力279万吨/日，比2007年增加68%。此外还对已建成的供水厂和污污水处理厂投入设设备设施更新改改造资金10亿元，对主城区供水老旧旧管网投入改造资资金9亿元，有力保证了城市供供水需求和污水厂的稳稳定运行和持续达达标排放。

实施施PPP模式至今今重庆SW集团累累计供应自来水56.68亿吨，2017年全全年供水有效率率达到86.5%，较较2007年提高了了4.77%；累计处理污污水 84.74亿吨吨，水质达到国家家排放标准，综综合达标率为100%，污污水处理率 80%%以上，处于全国领先水平；三三峡库区及全重庆市水水环境治理水污染染防治取得明显显成效，长江、嘉陵江以及乌江重庆段段水域水质满足Ⅱ类断面的比例例稳定上升。 2016-2020年间预计重重庆SW集团将新新建及改扩建污污水处理项目 68个，新建污水管网115 公里；新建建污泥处理项目226个。新增污水处理能力达186.5万吨/日，污泥处理理能力 1139 吨/日。至 2020年年，污水处理能力将达达到 465万吨/日日，污泥处理能力力1829吨/日。

2 重庆SW集团PPP 项目的特色及亮点分析

1、统筹兼顾的风险分配。SW集团整体 PPP项目的风险分配基本遵循了PPP项目承担和风险分配的原则，是政府与企业（社会资本）在对项目各项风险充分识别的基础上的协商谈判结果，统筹兼顾各利益相关方的述求，具有较强的可操作性，为项目的顺利推进起到了关键作用。2、行之有效的激励机制。其中“公允成本”定价激励、结算价格稳定激励、适度超前投资补偿激励都是项目成功的关键因素。3、严格高效的监管体系。一是与水务企业定价相关的成本必须按国家和地方政府的相关规定，由政府物价部门或财政部门实施严格成本监审，对超出合理水平的成本不予认可，同时监审结果对外公开，接受社会监督；二是与水务企业定价相关的收益水平必须符合国家有关规定，并须事前得到市政府的批准；三是价格调整必须履行听证等法定程序。

3 重庆SW集团PPP项目存在的主要问题

虽然重庆 SW集团整体 PPP项目取得了较好的成效，但鉴于该项目的“先行先试”，且因重庆市地处三峡库区核心区和大城市带大农村的特殊情况，在项目实施过程中因各种因素导致政府财政长期存在巨大支付缺口和困难。如不妥善加以解决，将可能对该项目的长期持续运转产生较大影响。主要存在以下问题：

3.1 未建立公平合理的流域污水治理责任分摊机制

重庆市作为保护三峡库区水环境的核心区，承担了库区80%左右的治污责任。但是，除中央给予重庆市污水项目建设预算内投资补助资金支持（从原补助金额占项目总投资的 50%左右逐步下降到现占项目总投资的 20%-30%左右）和2016-2020年期间给予的“以补促提”运营资金支持（五年补助期标准为0.6元/吨、0.6元/吨、0.7元/吨、0.5元/吨、0.4元/吨）外，其余污水建设和运行资金全部由重庆市自行筹集解决。这一操作模式造成长江流域水污染防治的成果由下游省市共享，治污成本则由重庆市财政和市民承担的不公平结果，也成为重庆市污水治理资金缺口巨大的原因之一。

3.2 市区两级政府事权与财权划分不清

2003年，为保证完成中央交办重庆市的“保证三峡库区水环境安全”的重要任务，重庆市将分散在十三个区县的19座已建成污水厂划归SW集团统一管理运营。同时，政府将城市污水项目（包括主干管网）的筹资建设责任一并交予SW集团。与之相适应，该等污水厂运营费用由市级财政直接承担并拨付SW集团，区县污水处理收费由区县供水企业负责代收后统一缴市财政，作为市级财政污水运营资金来源之一。该等污水运营资金财政承担体制，为保证未建项目按期建成、已建成项目持续稳定运行、达标排放起到了关键作用。

但是，随着污水厂逐步建成投运，污水处理量的高速增长，这一体制的弊端也逐步显现。由于污水治理事权在区县，而支出责任却在市级财政，造成区县政府对污水处理费提标和应收尽收缺乏积极性；在污水项目规划中不顾实际需求，过分超前。这都进一步加大了市级财政采购污水服务资金缺口。

3.3 污水处理费收费标准长期未调整到位

早在2007年重庆市政府推动建立污水采购服务机制之初，市政府就研究并制定了的污水处理服务费收费标准中长期调整规划，作为支撑政府采购污水服务资金来源的重要保证之一。按照规划，重庆市污水处理费征收标准调整将按照“小步快跑”的方式，在2008年调0.2元/吨、2009年调0.15元/吨、2010年调0.15元/吨、2011-2013年每年调0.1元/吨，到2013年使之达到1.55元/立方米的水平。但是，由于多种原因该规划未能按期实现，截至2017年末重庆市污水处理费征收标准仅为1元/吨，差距较大。

虽然企业采取加大工程投入、实施技术创新、强化内部成本控制、加强运营管理等措施，通过努力挖潜，污水处理单位综合成本下降到1.48元/吨左右，但是现行污水处理费收费标准仍不能覆盖成本，更无法实现企业的合理利润。

3.4 地方政府不可控政策变化

（1）污水处理服务开征增值税

2015年6 月财政部、国家税务总局出台财税【2015】78号文，对污水处理服务开征增值税，符合条件可享受增值税即征即退政策（退税比例为 70%）。该项政策的出台，引起了全国污水处理行业数十家行业领军企业明确而强烈的质疑。行业普遍意见认为：对污水处理征收增值税不仅将加大本属保本微利运行的污水处理企业税负，还将增加地方政府财政负担，阻碍污水处理行业PPP模式的推广，不利于污水治理环保行业整体健康发展。同时，该文尚有许多重要问题有待落定：如税率执行17%、13%还是参照自来水行业的小规模纳税人 3%的税率简易征收；又如文件规定如果因违反税收或环保法而罚单超过一万元的，三年内不得享受 70%退税优惠，但因进水超标而引起的环保处罚如何认定责任，以此处罚污水企业是否存在不公平等。

此项政策的出台，将使政府采购SW集团污水服务缺口增加约1.4亿元/年。

（2）污水项目提标改造

根据《重庆市人民政府办公厅关于印发贯彻落实水污染防止行动计划实施方案的通知》，全市三峡库区敏感区域内污水处理项目排放标准必须由原一级B标提标改造为一级A标。按照《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改实施方案的通知》（渝委办发[2017]19号）等文件要求，2017年底前必须基本完成提标改造任务，确保主要污染物按一级A标排放。

纳入本次提标改造的三峡库区敏感区域污水厂共计 35座，污水处理规模219.5万吨/日，预计需建设投资约31.9亿元。其中，14座随扩建实施，项目建设总投资 18亿元；21座单独实施，项目建设投资 13.9亿元。该等项目建成后，初步测算运营成本将平均增加 0.2元/立方米，新增政府采购污水服务资金缺口约2亿元。

（3）环保保护税法出台

2016年，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《环境保护税法》，并于2018年1月1日起施行。

该新法的实施，一是在国家目前推行的“减轻企业税负”总原则下，环保税可能以最低标准进行征收，将造成政府相关税收的额度降低；二是根据新法，税务局和环保部门将共同成为税收主体部门，将在一定程度上增加征管程序的复杂性；三是收费和收税的复杂程度不同，税收入库的及时性也可能影响政府向企业及时付费的意愿。

4 对策及建议

上述重庆SW集团整体PPP项目中存在的问题，有的是属于全国污水PPP项目的共性问题，有的是属于重庆特点和项目特性造成的独有问题。这些问题如不尽快加以解决，随着时间推移，可能会对项目造成严重不利影响。为此，提出如下对策建议：

4.1 建立长江流域水环境保护补偿机制

按照国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见（国办发〔2016〕31号）精神，由国家相关部门牵头，一是根据长江流域水环境保护特点，以污水处理项目实际产能和处理效果为基础，加快建立长江流域生态保护补偿标准体系，完善测算方法，制定流域内各省市补偿标准；二是建立完善长江跨省流域断面水量水质国家重点监控点位布局和自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系；三是加强生态保护补偿效益评估。

通过以上措施，推动建立公平合理的长江流域下游受益省份向重庆市污水处理、水环境保护的补偿机制，缓解重庆市的资金压力。

4.2 探索市区两级政府财政事权与支出责任改革

按照国家有关决策精神，遵循财政事权和受益范围相协调、支出责任与财政事权相适应、专项收费与专项支出相平衡、兼顾历史与规范管理相统筹的原则，结合重庆市的特殊情况进行事权和支出责任重新划分：

将主城区城镇生活污水处理设施专项规划编制、城镇污水处理厂和污水管网建设，对主城区城镇污水处理厂运行实施监督管理，核定其污水处理量、污泥处置量，制定主城区污水处理费征收标准，征收污水处理费、污水处理相关法律法规方针政策制定和宣传、对区县政府履行污水处理监管职责情况考核等划分为市级事权；将远郊区县（含自制县）地域内城镇生活污水处理设施专项规划编制、城镇污水处理厂和污水管网的建设，对城镇污水处理厂实施监督管理，核定污水处理量、污泥处置量，征收城镇污水处理费划分为远郊区县（自治县）政府事权。

与之相对应，主城区城市污水处理服务采购为市级支出责任，来源为主城区城市供水企业向居民和非居民征收的城市污水处理费，不足部分由市财政补贴；远郊区县（自治县）城市污水处理服务采购为远郊区县（自治县）支出责任，来源为各区县（自治县）向居民和非居民征收的城市污水处理费，不足部分各区县（自治县）财政承担，市政府根据远郊区县（自治县）的财力状况给予补贴。各远郊区县（自治县）的城市污水处理费由各区县自行组织征收并留存区县财政。

通过以上改革，明确市、区县（自治县）两级城市污水处理财政事权，调整支出责任，逐步建立责权利对等的污水采购服务机制。

4.3 调整污水处理费征收标准

按照财政部、国家发改委、住建部《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔2014〕151号）第十二条“污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定┈┈污水处理费的征收标准暂时未达到覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利水平的，应当逐步调整到位”的精神，及时启动污水处理费标准调整工作。按照“一次听证，分布实施”的原则，争取用 5年左右的时间，在2022年前逐步将污水处理费征收综合标准调整到“保本+微利”水平。

通过上述收费调整，真正按照“谁污染、谁付费”的原则，建立其公平、可持续的污水处理费收费与采购污水服务支出的动态平衡机制。

4.4 中央和地方政府加大政策扶持力度

考虑到重庆市的特殊地理位置和污水处理行业的现状：

一是多渠道争取资金支持。在重庆市污水处理费征收标准未调整到位前，一是争取国家相关部委支持在三峡后扶工作规划专项资金中安排专项切块资金给予污水运营资金补助；二是积极争取中央加大对污水污泥项目，特别是对现有污水厂提标改造项目的投资补助力度，提高投资补助比例，争取达到原补助标准（项目总投资的50%）；三是重庆市政府从大财政的角度安排包括但不限于环保专项资金、水资源费、城市维护费、城市配套费等市级财政预算资金用于污水运营。

二是继续争取税收优惠政策。鉴于污水业务开征增值税政策实际上进一步加大了地方财政负担，不利于整个污水行业的健康发展，据了解，目前财政部已委托国家税务总局正在对此进行全面摸底调研，之后将根据调研情况完善政策。总的基调是，污水处理企业可自行选择继续享受免征增值税政策或采取增值税即征即退政策。因此，建议争取在新的政策出台以前，暂缓执行 78号文件。如有困难，可暂参照自来水行业增值税政策，按照小规模纳税人3%的税率预交增值税，待新政策出台后再行对已缴纳的增值税进行调整。

5 借鉴启示

基于上述重庆 SW 集团整体 PPP项目案例分析，对水务领域PPP项目提出几点思考：

5.1 建立完善社会投资人准入机制

基于水务领域自然的地域垄断特点和对社会投资人的专业能力的极高要求，政府在选择水务领域 PPP项目的合作方时，应将社会投资人的技术运营能力和长期战略投资意愿作为首选因素，而不只是其资金实力。即选择合作方时，优先考虑那些在国际、国内知名的、长期从事水务行业，并有意愿作为战略投资人长期存在的大公司，而不是以资本运作获取短期利益的基金公司等，以确保项目的长期稳定运行和持续提升项目的技术水平、管理能力。

5.2 建立完善社会第三方效绩评价机制

在PPP项目实施过程中，为保证合作各方的正当利益诉求的实现，须对 PPP项目实施第三方效绩评价，并根据评价结果按 PPP合同条款对项目合作各方实施奖惩。实施效绩评价的第三方机构应具备极强的专业性与独立性，其效绩评价结果应具备对合作各方特别是政府方的强制约束力。第三方机构除须具备相关的工程、审计、法律专业资质外，更重要的是必须具备与PPP项目相关的丰富的行业经验，才能保证对项目全过程绩效目标作出科学合理的评价。就目前而言，如单个第三方机构难以具备PPP绩效考核所需的全部专业资质、技能，也可以允许多个机构组成“联合体”的形式，共同对具体PPP项目进行绩效考核。

5.3 建立完善规范严谨的PPP合同标准

PPP项目合同是项目各方顺利实施的基础性文件，是项目成功的重要保证。在合同订立方面，各方均需高度重视通过合同表达意愿、分配风险、履行义务、主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。国家应分行业对PPP合同建立规范的合同标准条款或相关要求，以保证项目参与各方利益。

5.4 建立完善公正高效的合同纠纷仲裁机制

为应对合同执行过程中的突发状况和纠纷，特别是在国内政府方占据强势地位的情况下，亟需建立公平公正的合同纠纷仲裁机制。国家可设立专门的PPP项目仲裁机构，专业高效实施合同纠纷调解与仲裁，避免各方特别是政府单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履约风险。

6 总结与展望

本文阐述了重庆市推动SW集团整体PPP项目的具体做法、实施效果、项目亮点、运作过程中存在的问题以及对策建议。鉴于该项目实施时间在国家关于PPP系列规范性文件出台之前，本文对下一步大型城市如何在现有条件下推动水务行业体制改革也具有一定的借鉴作用。

我国PPP模式的相关政策目前正处于不断完善过程中，社会经济发展也正在不断发生新变化，因此本文选择的重庆SW集团案例也存在一定的特殊性和局限性。随着政府对PPP模式研究的深入，不断总结已有项目的经验教训，可以预期未来我国将能够建立更加开放、透明、高效、有序的PPP应用模式，为国家基础设施建设和水务行业的持续健康发展提供有力支撑。