优化土地利用结构是扶贫攻坚的关键

倪维秋

摘 要：随着工业化和城市化进程的加快，我国土地利用结构由于人类生存与发展的需要不停地发生动态变化。经济结构、社会结构及生态结构必定会通过相应的土地利用空间格局得到反映，土地利用结构的一系列变化折射出城乡发展的脉络。由于土地利用结构不合理而导致的城乡差距加大、致使部分地区农民贫困等现象时有发生，这严重阻碍了城乡一体化的进程，也限制了城乡统筹发展的实现。因此，要打赢扶贫攻坚战，推进形成城乡经济社会发展一体化新格局，就必须深入分析贫困诱因与土地利用结构之间的关系，进而合理安排用地结构和布局，调整产业政策，从而走出扶贫发展的新路子。

关键词：优化；土地利用结构；扶贫

中图分类号：F301.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）23-0028-02

一、土地利用结构变化是造成城乡差距的重要因素

土地利用结构的变化是造成城乡差距的重要因素。首先，体现在农用地数量的减少，这就意味着农民从农业取得的收入的增长率将降低；其次，农民在现存的土地上无法实现规模化经营，生产率提高得不到保障，也限制了农民收入的增加；再次，如果土地被征收又得不到合理的补偿，也会造成农民的收入增长缓慢甚至下降；最后，失地农民由于缺少就业知识和技术，农民很难融入到城市生活中，很难在城市中寻找到适合自己的工作岗位，这样就造成了既失地又失业的尴尬困境，进而沦为徘徊于城乡边缘的更弱势群体甚至沦为流民[1]。

伴随着大量土地从农业部门转移到非农产业部门，大量的农村利益被转移到城市，一方面，为国民经济全面发展提供了土地保障，促进了城市经济的快速发展和城镇居民收入的增加；另一方面，土地的权属也随之发生变化，变成了国有土地。我国土地管理法明确规定：国有土地可以在市场自由流转，通过土地的流转，带来了增值收益。然而，农民土地在被征收后并未享受到土地增值所带来的好处。由于农业用地减少给农民带来的负作用和建设用地增加给城镇带来正向影响，这一去一来就使土地利用结构的变化成了分配不公平，进而间接拉大城乡收入差距的重要因素。

二、土地利用结构变化与贫困的辩证关系分析

1994年联合国《防治荒漠化公约》指出，土地退化与贫困、健康和营养不良、缺乏粮食保障等相联系而影响可持续发展。许多弱势群体的生计依赖于经常遭受干旱和不断荒漠化的贫瘠土地，土地退化是与贫困密切相关的一个严重问题。这里所指的土地退化就是自然因素与人为因素综合作用致使的土地利用结构发生变化，其中人类活动（如过度放牧、乱砍滥伐、管理不当等社会经济因素）是导致土地利用结构变化的主要原因。

土地利用结构变化与贫困之间可能存在一定联系，但经济层面的贫困仅仅是导致土地利用结构变化的诸多因子之一，如农民为了增加收入而采取毁林开荒、过度放牧等破坏行为，破坏了土地利用结构。反之亦然，土地利用结构不合理并不一定是导致贫困的直接原因，但是，由于几千年来土地一直是我国农民赖以生存的最为根本的生产资料，因为解决三农问题、解决贫困问题，还要从最根本的土地问题着手。合理配置土地，统筹安排土地利用结构，使各种土地利用类型在数量、质量和空间秩序上的组合优化，实现土地综合利用效率和效益的最大化。只要土地利用结构合理，才能防止土地退化，保證土地永续利用[2]。

三、优化土地利用结构对扶贫攻坚发展的意义

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》在对未来十年扶贫开发工作做出部署时，以及2015年11月29日《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中多次提到完善扶贫开发用地政策，助推扶贫攻坚工作开展，这充分表明在贫困地区开展土地政策改革试点已经成为我国扶贫开发工作的重要举措。而对现存的不利于经济发展的土地利用结构进行优化，各大产业的土地利用也就更为科学的使土地资源配置更加科学合理。提高土地的产出效率，使各类土地利用效率最大化，无疑对助力扶贫工作的解决具有重要意义。

（一）有利于促进“三农”问题的解决

我国现行的城乡二元土地所有制，存在众多弊端，如土地流转市场没形成，土地经营乡村之间、城乡之间流转不畅等，这是我国城乡土地制度改革不同步、不配套、不彻底造成的。20世纪90年代末期到现在，以各家各户独立经营小块土地为主的家庭联产承包责任制，带动农民增收的效果并不十分显著，已经没有必要将大量的农村人口束缚在乡村[3]。目前的土地制度，在很大程度上也是目前我国三农问题产生的根源所在。因此，统筹城乡土地利用，把城市建设用地需求的增加和农村耕地保护过程中存在的问题综合起来考虑，彻底解决好农业和农民问题，那么扶贫攻坚工作也就水到渠成了。

（二）有利于切实贯彻保护耕地的基本国策

扶贫攻坚应遵循“十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地”的基本国策，确保耕地数量不减少，质量不降低。贯彻党中央保护耕地的基本国策，保证13亿人口的粮食安全问题更是至关重要。由于城市规模的无序扩张、开垦荒地、毁坏森林以及高速度发展交通运输、能源、通讯等事业，导致地表景观的大面积破坏，水土流失面积持续增加，我国的耕地质量正面临着前所未有的威胁，这都是土地不合理利用的表现。因此，在扶贫攻坚工作中，要正确处理耕地保护与项目用地之间的关系，不能为了短期利益而占用耕地，而要更加严格坚守保护耕地的基本国策。

（三）有利于土地资源可持续发展

土地资源不仅具有经济和社会价值，同时还具有生态功能和生态价值，而土地生态系统的服务功能大多是公益性的，难以直接通过市场反映出来。正是由于这样的一种局限性，在经济发达地区，人们更多地只重视土地的经济价值和功能，而往往忽略了土地的生态价值，这样就导致了一些用地者只强调土地的经济产出，不断对土地资源进行掠夺式的开发，不合理的土地利用方式以及由此导致的土地覆盖变化，必然影响生态系统的结构和功能，人地矛盾愈演愈烈。因此，扶贫工作要正确处理好经济增长与可持续发展之间的关系，在扶贫工作中要选择对环境污染小的工业项目，科学合理的安排产业用地，促进土地资源可持发发展。

（四）有利于节约集约利用土地

优化土地利用结构，助力扶贫攻坚，应有利于实现土地高效利用。由于目前一些地区存在土地粗放经营、生产力水平低，后备资源开发难度大、土地破坏严重的现象，有些地区人均建设用地面积较大，集约利用水平不高，用地结构不合理。目前，我国还存在着违法占用农用地、大量土地闲置、低效用地得不到合理利用，上述种种不合理的土地利用方式，威胁了国家的粮食安全，严重影响了农业的可持续发展。因此，在新时期，国家大力推进产业转型升级，为了保障国民经济可持续健康发展，节约集约利用土地，缓解用地矛盾将具有十分重大的现实意义。

四、优化土地利用结构助力脱贫的主要形式

（一）科学编制农村土地利用规划，为农村产业融合发展提供用地保障

开展新一轮土地利用总体规划前期研究。科学编制县乡土地利用总体规划，规划内容适应现代农业和农村产业融合发展，优先安排农村基础设施和公共服务及新产业新业态用地。乡（镇）土地利用总體规划中预留5%的规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。各地按不低于省上下达年度新增建设用地计划总量的8%予以单列，专项支持农村休闲农业、乡村旅游、森林康养、文化创意、电子商务、农村服务业等新产业新业态发展。从事冷链物流、烘干仓储、农产品加工、森林康养、休闲农业和乡村旅游的新型农业经营主体，辅助设施建设用地可再增加3%。对发展乡村旅游、休闲、养老、健康等特色产业使用建设用地的，允许实施点状供地[4]。

（二）着重落实新产业新业态用地确权，为新产业新业态发展提供产权保障

针对农村兴起的“农业+旅游”，“农业+科普”等新产业新业态，加快将土地承包经营权确权登记颁证到户、集体经营性资产折股量化到户。明晰农村各类新产业新业态集体土地产权，保障合法权益，为新产业新业态发展提供产权保障和融资条件。在此基础上，稳定承包关系，完善承包地“三权分置”制度。落实农村土地承包关系稳定并长久不变，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。

（三）对于异地搬迁的贫困居民，要为贫困户提供搬迁安置平台

我国多数农村贫困地区主要由于其所处的自然条件比较恶劣，生态环境相对脆弱，滑坡、旱涝等自然灾害频发，对于这些地区应该加快实施易地扶贫搬迁工程。迁出区的农村集体建设用地，复垦为农用地，建设用地指标划转迁入区使用。迁入地区要制定科学合理的安置规划，在对移民进行安置的时候应该优先利用未利用地和低效用地安置移民，并且在医疗、教育等公共服务方面与当地居民享有同等权利[5]。

（四）实施特色产业化扶贫，为贫困户增加就业岗位

扶贫工作的重中之重就是要千方百计增加农民的收入，创造更多的就业岗位，提高农民就业率。产业扶贫要本着市场需求的原则，根据当地的资源禀赋，大力发展特色产业。鼓励充分利用农村未利用土地、闲置土地，以及利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业。

参考文献：

[1] 杜茎深，王海鸿，王丹.对贫困与土地退化关系主流观点的反思[J].资源科学，2008，（7）：1039-1046.

[2] 阮松涛，吴克宁，郑子敬.中国土地扶贫的制度分析与政策探讨[J].国土资源科技管理，2013，（10）：115-120.

[3] 黄承伟，覃志敏.贫困地区统筹城乡发展与产业化扶贫机制创新——基于重庆市农民创业园产业化扶贫案例的分析[J].农业经济问题，2013，（5）：51-55.

[4] 郑娟尔，王世虎，袁国华.扶贫攻坚与土地政策创新——基于贵州省的调研与思考[J].中国国土资源经济，2014，（6）：27-30.

[5] 刘新卫.土地整治如何助力扶贫攻坚[J].中国土地，2016，（4）：35-37.

[责任编辑 柯 黎]