外层空间主权冲突的可能性有多大？

王昭

对于外太空，现在的人们并不会感到太过陌生。自20世纪50年代起，美、苏两国耗费了巨额的人力、物资开始争夺空间技术发展、外层空间国家安全研究的制高点，可以说，美、苏太空竞赛在客观上成为推动人类太空事业发展的巨大动力。

随着人类对于外太空的了解逐渐增加，外层空间——即环绕地球大气层以上的空间，包括存在其中的各类天体、物质——已经成为新的探索领域，因其中蕴藏着无以计数的资源、蕴含着不可估量的战略价值，已成为各航天大国竞相追逐的目标。源源不断的问题随之而来，其中最大的问题，就是外层空间所涉及的主权问题。

问题从“无”到“有”

事实上，就现有的国际条约来看，并不存在主权问题，因为在1967年1月27日，订于伦敦、莫斯科和华盛顿的《关于各国探测与利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动所应遵守的原则条约》（以下简称《外空条约》）已经明确，各国均可在平等和自由的基础上探索和利用外层空间及天体，并指出“包括月球和其他天体在内的外层空间，不得由国家以主张主权或以使用或占领之方法，或以任何其他方法，据为己有”，由此确立沿用至今的关于外层空间的“禁止主权要求原则”，并确定了外层空间“全球公域”的地位。

然而，看似已经尘埃落定的“禁止主权要求原则”，如今又出现了新的问题。在半个世纪中的航天活动中，越来越多的国家得以将外层空间作为平台，在这个过程中，不论是维护本国主权，还是对他国主权的无视、侵犯，都是在与“禁止主权要求原则”之间互相矛盾——一方面，外空禁止主权要求原则随着航天技术逐渐成熟，航天国的增加，航天活动的私人化、商业化、军事化等因素正逐渐受到冲击；另一方面，建立在禁止主权要求原则基础上的航天活动所引发的一系列问题，也在不断地冲击着民族国家的主权内涵。值得注意的是，《外空条约》作为构建外层空间国际法的基础与核心法律文本，它仅是原则性法律文件，其后围绕《外空条约》确立的基本原则所制定的一系列空间法也并未对外层空间中民族国家行为所需遵守的细则加以确立与规范，笼统而模糊的外层空间法律框架在国家现实利益和实际行动面前显得单薄而乏力。种种迹象表明，现阶段以民族国家为主要国际行为主体的历史时期，外层空间关于主权归属规范的现有内涵将逐渐不适用于外层空间中对国家行为的协调与指导。

我们不禁产生疑问：国家行为所及之处，国家主权也如影随形，随着航天技术的日益成熟，外层空间现有的禁止主权要求原则及基于主权原则所形成的外空国际关系，是否会发生深刻而深远的变迁？外空的主权属性在民族国家属性未发生质变的时代，未来是否要进行新的界定与规范？

在回答这些问题前，不妨先梳理一下外层空间禁止主权要求原则的历史渊源。

外层空间禁止主权要求原则是如何产生的？

外层空间主权性质的问题历史起点始于20世纪50年代，美、苏两国相继制定和开展各自的科学卫星计划。在冷战的背景下，人类的空间探索带有深刻的强国争霸痕迹和意识形态烙印。外层空间禁止主权要求原则的确立，不能从法律或政治的单一视角进行梳理，任何国际准则都是建立在历史进程中各政治行为体的利益交锋与政治博弈之上，外层空间亦是如此。

1952年，国际科学联合会（ICSU）决定发射科学人造卫星用于开展地球物理学相关研究，并将1957年7月1日至1958年12月31日作为国际地球物理年(IGY)；1954年10月，安理会通过了一项决议，计划在地球物理年期间发射人造卫星。美、苏两国对于人造卫星计划的关注都上升到了国家层面，决心通过在国际物理年发射卫星这一科学活动中，彰显各自的科技水平、制度优越，同时双方都极力地避免在这一领域发生争端，但也都渴望获得先机，对于主权原则在外层空间的适用问题上更是极为谨慎。

1954年10月4日，苏联人造卫星入轨，在美国引起巨大的震动和焦虑。值得注意的是，苏联事先并没有向其他国家发出关于其火箭及人造卫星将飞越他国领空及领土之上的照会，包括美国政府在内的任何国家都没有公开向苏联卫星发射活动的“越境”行为提出抗议。在发射活动后，苏联也未提出任何外层空间的主权声明。如果说，其他国家因不具备空间能力和前瞻空间战略而未选择发声，但美国绝对不会认为外层空间对于国家安全无关紧要，因此这默契的默许都成为外层空间禁止主权要求原则的确立的现实基础。

1955年7月，白宫宣布计划为IGY发射一颗地球轨道卫星，并征求各政府研究机构的建议，以进行开发。当年，美国国家安全委员会通过了NSC/5520号文件，文件中《美国科学卫星计划的综合考虑》的草案中，明确指出“总统科学顾问委员会技术小组的报告建议。同时其复审应从武器技术的最新进展出发，由国际法关于外空自由的原则或实践制定”，这是已解密的政府文件中首次提出“外空自由”的原则。

国际法中对于国家获取无主之地领土主权的方式主要有“先占”原则和“时效取得”原则，美国所推崇和坚持的“外空自由”原则将外空定义为“公域”，首先否定了“先占”原则；与此同时，美、苏两国的空间技术都处于起步阶段，任何一方又无法做到通过对空间发射活动和地球轨道的有效控制实现“时效取得”。

两国随着多年的交锋，终于在1963年就部分原则问题达成一致。1963年12月13日，联合国大会通过的第1962（XVIII）号决议即《关于各国探测与利用外层空间活动所应遵守的法律原则宣言》中，第二条和第三条都明确提出了“自由探测与利用外层空间及天体”和“不得有国家主张主权或……据为己有”——“外空自由”原则及禁止主权要求原则得以首次以宣言的形式出现在世人的面前。在这之后，经过1962年至1966年的多次谈判与协商，美、苏两国最终就所有外层空间法律问题的所有细节达成一致，联合国大会于1963年10月17日所通过的第1884（XVIII）号决议即《联合国关于全面彻底裁军问题的决议》中的“防止军备竞赛扩展到外层空间”，并“勿将任何载有核武器或人和其他中大规模毁灭性武器之物体放入环绕地球之轨道，勿在天体上装置此类武器”，纳入到1963年《外空法律原则宣言》之中，完善和拟定了《外空条约》，并于1967年1月27日分别在伦敦、莫斯科和华盛顿开放签署，正式将“外空自由”原则及外空禁止主权要求原则以条约的形式加以确立，并一直以外层空间领域内相关法律的基本原则沿用至今。

如何从政治及法律视角下理解主权原则？

以上是对外层空间中禁止主权要求原则的简单介绍，但想要进行深入探讨，还应同时按照现代民族国家及国际关系中的主权原则从政治事实及法律法理的角度进行阐述和理解，并且从这两个角度去回答一个至关重要的问题——国家主权的内涵是国家权力还是国家权利？

从政治层面来看，汉斯·摩根索在其著作《国家间政治》一书中，以一国领土范围内最高权力形成的政治现实为基础，强调了国家主权的政治内涵中的国内权力向度，并解释了国内权力向度如何转化为国际权力和权利的向度。简单来说，国家主权在国内更侧重于权力向度，即国内行为主体对国内政治秩序的强大掌控能力和政治生命力。而在国际层面，国家主权则侧重于在混乱无序的无政府状态下如何获取、维持其国家生存发展的权利向度，而对权利的获取意味着国家需要通过不断追求、获取并保持强大的权力去获取更多的权利。有学者认为国家主权是权利而非权力，其依据为权力是一种控制与支配的关系，而根据国家间主权平等这一原则，国际社会不存在控制与支配的关系。然而，在现实的国际社会中，国家主权平等在政治现实这一层面实际上是不存在的。

从法理层面来看，近代主权理论起源于博丹，又经历了格劳修斯的自然法思想而逐渐体现出外化属性，最终由1648年10月签订的《威斯特伐利亚和约》将主权原则以条约的形式予以体现于所确立的现代国际关系原则之中。在近代国际关系体系的构建过程中，国家这一政治实体的互动行为被纳入到国际准则和法律体系内，现代国际体系在涉及国家主权这一概念时，更多从国际法的法律角度将国家作为法律主体，将国家主权作为法律概念予以界定，突出主权的权利、义务与责任，而弱化了其作为政治实体的政治概念和国家主权的权力一面。然而，在国际政治中的政治现实是，不同国家领土大小不同，构成其最高立法和执法权威的物质和精神基础截然不同，也就造成了主权平等这一法律上的原则在国际社会中深受政治现实所影响。

实际上，国际社会中政治权利的稳定性要低于国内政治环境下政治权利，“权利形成的前提是政治权力的确认和保障”。在国内政治环境中，政治权力由政治现实所决定，最高政治权力的形成，也标志着权威的树立和秩序的建立，并且具有较高的稳定性，各类政治行为体的政治权利由最高政治权力以法律的形式所确认和保障。而国际社会中并不存在着最高的权力与权威，现代国际体系下各国际社会成员的政治权利是通过具有契约性质的共同承认和约定所保障，由此产生的权利会随着国家权力的此消彼长而变化波动，契约被打破则意味着权利的消失，但并不意味着权力的失效，相反权力会成为争取国家利益和权利的终极手段。

因此，在深入探讨外层空间主权属性这一发展的问题上，既要从其政治现实的角度进行梳理，又要从国际法理的角度进行剖析；既要把握权力向度，又要把握权利向度。

外层空间禁止国家主权原则存在的现实挑战

自《外空条约》正式签署后，又依据该外层空间领域内的“宪法”性法条，及其所确定的一系列空间法原则，先后缔结了《关于援助宇宙飞行员、送回宇宙飞行员及送回射入外层空间之物体之协定》《外空物体所造成损害的国际责任公约》等一系列协定和公约，巩固了外层空间及天体的“公域性质”——看似已然风平浪静。

然而，人类航天技术经历了70余年的迅猛发展，具有独立发射卫星能力的国家和国际组织的数量由美、苏两国扩展至中国、美国、俄罗斯、英国等11国及由22个成员国所组成的欧洲航天局，此外如美国太空探索技术公司（SpaceX）之类的私人资本也大量涌入航天工业中。可见，在《外空条约》已将外层空间划定为“全球公域”的前提下，基于主权治下的管辖权便无从谈起，但在有效控制外层空间的技术问题尚未突破前，外层空间必将经历“公地悲剧”的混乱阶段。而空间控制技术一旦取得突破，外层空间所涉及的主权问题便开始孕育新的政治冲突与博弈。同时可以预见空间商业活动的日益繁荣，也必将引出外层空间所有制与产权的法律争端。可以说，自从国家首次进入外层空间，就注定了国家的外空活动会围绕着以维持或谋取其国内、国际权力的国家利益来实施。

回头来看，《外空条约》所确立的禁止主权要求原则，虽然一方面是为避免和协调大国之间在外层空间潜在的冲突，但并没有阻止美、苏太空竞赛的爆发，反而为太空竞赛的“公平性”与“合法性”提供了法律基础——打着为了“自由和平”利用外层空间的旗号，一旦当空间技术取得重大的突破时，又自然会设法去夺取和控制外层空间的巨大利益及由此而生的权力——《外空条约》的逻辑基础发生动摇之时，外空禁止主权要求的原则自然丧失了其原有的约束力；禁止主权要求原则得以确立的另一方面是对于空间技术较弱、尚未具备空间技术能力的国家而言拥有后续开发和利用外层空间的权利，它客观上体现了在外空政治博弈中均势原则的运用，但需要明确的是，《外空条约》中“外空自由”原则并非发展中国家联合起来所争取到用以对抗超级大国垄断外层空间的权利，实际上最初拟定《外空条约》的主导权几乎完全掌握在美、苏两国，这一条约是美、苏两国竞争、妥协的主要产物，而其他国家仅具有较小的话语权，故即使“外空自由”原则和禁止主权要求原则保证了发展中国家参与竞争的权利，但是外层空间的重要战略资源是极为稀缺和有限的，后发国家是不可能平等地参与外层空间的开发与利用的。

另外，外层空间定界问题，一直以来是外层空间法域争议最大的问题之一，也是关于外层空间主权归属问题最具代表性的案例。大气空间与外层空间的划界，决定着一国主权向上可以延伸的高度，还是主权争夺的新高地。因此，1976年12月10日，八个赤道国家共同发表了《波哥大宣言》，主张在他们领土上空的地球同步轨道（三万六千公里）为其主权所有。站在政治现实的角度解读《波哥大宣言》，看似是主权声索宣言，实则是政治宣言。姑且不谈这一宣言的合法性与合理性，单从政治现实的角度讲，这八国落后的科技、经济实力不足以为其提供独立发射卫星和空间的实际控制能力，已在轨卫星所属国不可能因为这样一则对主权声索的宣言而放弃其后续的卫星发射计划。而当其具备卫星发射能力和空间控制能力之时，若其仍主张其对轨道的主权所有，那他国在轨卫星早已符合了“先占”原则和“时效取得”原则。若站在国际法的角度解读《波哥大宣言》，其核心内涵虽与《外空条约》相左，但它深刻地体现了国际法的发展规律：第一，国际社会中国家的行为准则并不完全受静态的国际法则来约束；第二，国家为追求权力不断推动国家权力向新领域延伸与变迁的政治现实发展脉络在不断地影响着国际法，或完善，或修改，或创立新的国际法原则。

外层空间主权冲突存在可能性

2015年11月26日，时任美国总统奥巴马所签署的《美国商业太空发射竞争法案》（The U.S Commercial Space Launch Competitiveness Act），首次以国家法案的形式明确，允许且保障美国企业或私人在外层空间的商业化开发过程中所获得的资源的所有权，这一法案对《外空条约》构成了实质性的冲击，突破了其中所规定的对外空资源不得据为己有的底线。现阶段各国虽然不具备在外层空间大规模地展开抢夺资源的完备技术条件，但是一旦私人对空间资源的所有权得到法律上的保障，那么民族国家实现对外层空间的主权声索也将不存在政治现实和法理上的沟壑。

国际法与国际政治现实始终处于一种动态的契合过程，在这一过程中，国际政治现实才是决定国际法发展走向的决定性因素。因此，笔者认为要以发展的眼光看待外层空间的主权归属这一问题。随着各国空间技术的发展，国际政治现实的变迁，在当前以民族国家作为行为主体的国际社会中，产生主权冲突的可能性是存在的。