弱势群体灾害救助需求研究

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西安外国语大学英语教育学院高等教育研究所

灾害的发生对民众的生命财产造成了严重的损失。如何使灾民从灾害中恢复出来，重建社会生活成为灾害管理的重要内容。部分学者研究发现，灾害援助中不存在社会群体差异，据此认为灾后资源分配可以遵循“相对需求分配法则”。然而，更多的研究者发现，社会不平等普遍存在于灾后恢复和重建过程中，少数民族人口、老年人、社会经济地位较低者等弱势群体更易受到灾害影响，灾后恢复能力也较弱。灾害会加剧原有的社会不平等状况，使底层群体面临绝境。因而现有资源分配所遵循的原则是“相对优势分配法则”，而非“按需分配”，而，即在社会中拥有相对优势的个体和群体更容易在灾后得到支持，重建生活。

1986年，法国社会学家Bourdieu提出社会资本理论，其概念可分为两个层次：微观层次的社会资本，是植根于个体社会网络中的资源，可以帮助个体获得更多的外部资源；宏观层次的社会资本，指群体内部的关系，其功能在于提升集体行动水平。研究表明，微观社会资本可帮助个人得到就业信息、社会支持等，从而获得较高的社会经济地位。而宏观社会资本对提高社会经济水平、消除贫困等起重要作用。对于拥有不同结构社会网络的受灾者而言，他们拥有的社会资源是不同的。灾后的非正式支持，即来自社会网络成员的金钱、物质及精神帮助，更多地来源于强关系多、同质性高的社会网络；而拥有弱关系社会网络的受灾者更易得到政府或其他社会组织的帮助。

因此，基于微观社会资本理论，研究者发现，如果某一受灾者在灾前属于规模较大、男性成员较多、年轻人所占比例较大的社会网络，则其在灾后恢复和重建过程中更易向其网络成员求助。反之，受灾者则更多依赖正式救助。有关宏观社会资本的研究开展较晚，强调由公民自愿参与结成的社会联合体在救灾中的作用，“疗愈型社区”可以帮助灾民进行更好的恢复。因此，针对区域人口特征，特别是脆弱人口特征开展灾害救助对于救灾精准化服务具有重要意义。

一、年龄脆弱人口及其灾害救助需求

老年人在灾害事件属于弱势群体，其有限的移动能力、健康状况及对服务及医疗设备的依赖使其不易对灾害做出立即反应，从而遭受损失。灾害对老年人产生的影响主要包括经济问题、家庭成员的伤亡、由工作断裂导致的叠加失落感等。具体分析如下：

(一)主观丧失感

指在灾害事件中，对于老年人具有象征意义物件遭到破坏而引发的情感失落。对于损失的反应，年轻人看重个人物品，而老年人更加关注外部事物。无法替代的损失物会增加老年群体的感伤，从而产生剥夺感体验。即使是在灾害事件发生数年后，老年人仍然会有深刻的丧物之痛。

(二)资源可获得性较差

研究表明，退休的老年人更少寻求经济帮助和支持，甚至有老年人不愿意表示出需要帮助。灾害发生后的针对老年人的服务项目也相对较少。老年群体处于“受忽视状态”，特别是收入较低的老年人所获得的亲人帮助也较少。此外，老年人对自己在灾害中受损失程度的反应较慢，在处理房屋及保险等问题时更可能遭遇问题。

(三)心理创伤修复期较长

灾害事件会对经历者的心理状况产生一定影响。老年人的心理修复过程更是缓慢。对 “5.12”汶川地震受灾老年人的研究显示，灾区的老年人表现出较高的抑郁情绪及躯体化症状。

老年人之所以在灾害事件中的脆弱性水平较高与其生理及心理特点密切相关。随着年龄的递增，老年人的身体机能逐渐衰退，自我照护能力锐减，甚至需要医疗照顾或药物维持。灾害事件一旦发生，由生理退化产生的问题会影响老年人对风险做出迅速判断，从而遭受生命或财产损失。同时，老年人因灾而受到的心理伤害通常也较大于年轻人。随年岁增长，配偶的离世等均会使老年人的社会支持减弱，产生各种各样的心理问题。灾害的发生会加剧心理状况恶化。

然而老年人的脆弱性水平与其社会经济地位有所关联。比如美国的一项研究表明，生理脆弱而收入水平较高的老年人并未在灾害中凸显其脆弱性；身体健康而经济实力较弱的老年人则表现出更高的脆弱性，说明老年人的脆弱性水平因地域等因素而有所不同。

我国已进入老龄化社会，且老年人口数量与增速持续上升。老龄化问题对我国政治、经济、文化等方面的发展产生深远影响。世界卫生组织倡导“安全社区”建设，主张将老年人、未成年人及残障人士等弱势群体列入重点关注对象。世界各发达国家也针对本国弱势群体制定相应的救灾及减灾计划。日本将婴幼儿、老年人及残障人士列入“灾害时要援助者”，在各社区的防灾计划中明确给予 “灾害时要援助者”定期上门服务，彻查家庭安全隐患，普及防灾知识及逃生技巧。

因此，针对老年人的脆弱性特征，政府及社会应对老年人的灾害保障问题给予特别关注。老年灾害社会保障是对全部或部分丧失劳动能力的老年群体实行的社会救助和社会保险。

儿童也是受灾害影响较为严重的群体。儿童是特别需要保护和关怀的群体，家庭在儿童的成长中扮演重要的角色。灾害的发生致使家庭内部或外部环境发生或多或少的变化，即使对于家庭中的成年人来说，经历灾害的身体和心理都很难调整，对于身心脆弱的儿童更是难以恢复。灾害对儿童的心理伤害尤其严重。首先灾害会导致儿童的心理与行为障碍，恐惧、悲伤、无助等负面情绪会出现在经历灾害的儿童中。此外，经历灾害的儿童还会出现行为异常，会增加儿童社会问题产生的可能性。

二、性别脆弱人口及其灾害救助需求

两性在自然灾害中的经历存在显著差异，女性通常脆弱于男性，其性别脆弱性植根于两性关系、经济技术发展及灾害的相互连结中。自然灾害领域的性别研究起步于20世纪70年代，1978年，美国学者提出“贫困女性化”议题，自然灾害与性别问题持续引起研究领域关注。80年代开始，生态女权主义出现，强调基于女性角度认识生态系统保护的重要性。1995年联合国第四次妇女大会召开，会后对自然灾害情境中的性别研究格外引起关注。会上通过的《北京行动纲领》强调灾害对女性的影响及女性应对灾害的方式。同年国际减灾日确定主题为“妇女和儿童-预防的关键”。性别成为人口脆弱性指标。进入21世纪以来，全球自然灾害频发，灾害的性别研究从之前一味强调女性脆弱性转变为积极发挥女性在灾后重建恢复中的能动性，充分认识女性在灾害管理中所扮演的角色。联合国在兵库框架《2005-2015：建构国家与社区对于灾害的抵抗力》中明确指出性别观点应被纳入灾害风险管理政策的制定过程。

鉴于女性在社会、经济和文化生活中所处地位及发挥作用与男性不同，使其遭受的灾害脆弱性大于男性。首先是两性在自然灾害中死亡率的差异。存在于部分国家的深闺习俗剥夺了女性的信息获取能力家庭事务决策权，导致了女性脆弱性的产生及其灾害死亡率高于男性的结果。但也不乏相反的研究发现，即男性灾害死亡率大于女性，可能与男性较多在户外工作有关。另外自然灾害使得女性平均寿命降低幅度大于男性。对于依靠农业劳作维持生计的女性主导家庭来说，气候变化引发的自然灾害所导致的可能是致命性冲击。健康问题也是性别脆弱性的重要表现。自然灾害对于女性健康，尤其是孕妇健康处于高风险状态。女性较于男性更容易产生心理压力。灾害所致的“二次压力”会对女性产生影响，并持续较长时间。

两性的脆弱性差异与两性的传统分工及家庭权力关系密切相关。女性的经济地位及土地拥有权无法得到保障且不能充分表达政治意愿，家庭和社会对于女性教育和培训的投入不足等问题均使得女性在面临灾害时缺乏应对技能，处于劣势地位。尽管女性的经济地位在不断提高，但女性贫困者的数量还是远大于男性。美国卡特里娜飓风灾害的主要受灾者是黑人女性。印度洋海啸的救助研究表明，女性获得的救助及恢复支持不足于男性。

基于性别差异备灾。1992年美国安德鲁飓风灾害发生后，40多个女性组织在迈阿密定期举行会议，对抗灾后恢复中的性别偏见现象。并在当地媒体的帮助下政府将部分重建资金用于满足女性和儿童的需求。值得提及的是，近年来灾害管理中的性别研究逐渐从单一“性别”要素转移至多因素的研究范式，即女性弱势群体的组成具有综合性，贫困或低收入女性、老年女性、残疾或罹患疾病的女性、农村女性等，因此保障性别脆弱群体的政策制定要更加细化，有所针对性。

另一方面，一个高效的灾害管理体制的参与者是性别平衡的。女性参与灾害救助也有其优势。将社会性别视角培训及规划等活动中，能够显著减少灾害发生频度及损失。相关研究显示，女性在生产和发展中的作用没有被发现，女性角色被排斥。政策制定缺乏性别敏感性。2003年“非典”发生后，我国灾害应急管理体系中开始关注女性问题。

三、贫困脆弱人口及其灾害救助需求

贫困与脆弱性相生相伴。面对灾害风险，富裕人口或家庭具有较强的抵抗力，即使遭受损失和影响，也能在较短时间内得到恢复。而对于原本就十分脆弱的贫困的家庭来说，灾害的发生则是雪上加霜，使贫困程度加深。

贫困是具有综合性的社会经济现象，其概念复杂且多元。首先是经济层面的贫困，即收入贫困，包括绝对贫困和相对贫困。绝对贫困指家庭收入不足以维持最低生存需求而导致生存障碍的状态，以贫困标准线作为参照，可通过反映产业结构和经济发展水平的指标、家庭人均收入等指标来体现。相对贫困则是指低于社会正常群体生活水平的生存状态。绝对贫困和相对贫困均以收入为界定标准。然而贫困不仅表现为收入不足以维持最低生活水平或相对正常水平，更表现为基本能力的被剥夺，即能力贫困和人类贫困，包括早亡、严重的营养不良及其他方面的失败。继而世界银行提出了福利贫困和权利贫困的概念，指福利的被剥夺状态，主要有低水平的教育和健康、遭遇风险时的脆弱性及缺乏参与社会的机会，是由于社会制度、资源分配等所导致的贫困状态，可通过反映受教育程度及社会保障体系的指标来体现。

贫困、灾害频发及其耦合关系是可持续发展研究关注的焦点。其耦合关系表现在贫困地区通常是灾害频发地区，其空间分布呈现一致性；灾害和贫困互相关联，因灾致贫、因灾返贫普遍存在。具体而言，处于贫困状态的个体或群体，由于其收入水平低，教育程度不高，缺乏对灾害的认知及医疗、卫生等社会保障体系不健全，使其面对灾害无能为力。

有关贫困成因学者看法不一，其中较有影响的是制度性贫困、区域性贫困及阶层性贫困的划分。制度性贫困指由于社会制度导致的资源不平等分配而使部分区域、群体及个体处于贫困状态。区域性贫困则是由区域自然条件及社会发展水平差异等造成的。生态脆弱性是区域农村贫困的重要根源。阶层性贫困是在相同制度背景下，部分个体或群体由于素质及生产能力差异等因素导致的资源竞争能力较低而处于贫困中。

而贫困又往往与农业人口密不可分。自然灾害对以农业生产为生的农户影响较大。农村贫困脆弱性可由农业人口及第一产业在国民生产总值中的占比所体现。如果地区经济实力强，承灾能力则越强。社会保障体系对降低贫困农户脆弱性具有重要意义。自然灾害的发生使生态脆弱区雪上加霜，也是导致其贫困的根源。

我国的自然灾害多发生在生态脆弱地区，多是贫困地区。单纯救灾不能从根本上解决贫困问题。唯有降低贫困人口脆弱性，提高防灾减灾能力是治本之道。贫困、少数民族、农民往往紧密联系在一起。一方面，贫困脆弱性高的家庭受灾损失大且不易恢复；另一方面，即使脱贫，自然灾害的发生也会导致返贫现象的出现。因灾返贫户中，老年人口越多，家庭成员教育程度越低，返贫可能性越大。

认知脆弱群体及其灾害救助需求。人类面对灾害时的决策和行为很大程度上取决于对灾害的认知水平。文化因素对不同群体的环境风险感知情况具有重要影响。如何减轻灾害风险是人类可持续发展的重大课题。在各类减灾措施中，教育和培训是有效手段之一。灾害教育在发达国家开展的较早。日本灾害频发，灾害教育在日本已有30余年的历史。日本的灾害教育重视防灾演练且演练类型多样，主要是训练灾害防御及灾后救助机能，尤其强调防震及防火演练。灾害教育主体多为学校及社区。1977年，新西兰将自然灾害与民事防御明确写入学校教学大纲，成为其“社会科”的主要学习内容。灾害教育在发展中国家推行的相对较晚。20世纪90年代中期，多数发展中国家的灾害教育在联合国“国际减灾十年”和“国际减灾战略”等项目的支持下，才得以进行。

尽管我国的灾害情况严重，但我国民众的灾害意识淡薄，防灾救灾知识欠缺。进入21世纪以来，我国的灾害频度和损失严重程度有所加深，引发了国内学者对于灾害认知与应对问题的关注。对于灾害的认知及响应不仅体现在个体层面上，还体现在家庭层面、单位层面及社区层面上。家庭的灾害脆弱性特点决定地区提高防灾减灾能力应采取的措施。相比于城镇家庭，农村家庭的脆弱性水平更高，抵御灾害冲击的能力更弱。家庭成员的学历层次与家庭灾害认知程度呈正相关关系，即家庭成员的受教育程度越高且家庭经济基础越好，其对灾害的认知水平及应对能力则越强。农村家庭人口数量与其灾害风险认知水平呈负相关关系，即家庭人口数量越多，其对灾害风险认知及应对能力越弱。此外，家庭成员的年龄结构也对其风险认知水平有影响。

四、基于脆弱人口区域分布设定政府灾害保障项目和标准的政策建议

人口脆弱性研究本身具有抽象性及复杂性特点，影响因素众多，且随时空变化呈现动态性特征，同时对于人口脆弱性的关键驱动因子尚无结论，因此进行纯粹的量化研究并非易事。然而对于综合人口脆弱性指数的主要贡献因素已取得共识，比如弱势群体，即老幼人口、女性人口、教育程度低下人口及少数民族人口和贫困人口的脆弱性水平相对较高。识别区域脆弱人口特征对政府实施精准化灾害保障政策具有重要意义。

我国年龄、性别、认知、民族、贫困脆弱人口在区域分布上呈现不均衡性特点，与区域经济发展水平、政策导向等密切相关。本研究主要对综合人口脆弱性分布及年龄脆弱人口分布进行了实证分析。就年龄脆弱人口分布而言，老龄化程度越高的省份，老年人口比例越大，老年人口脆弱性相对较高。例如我国华东地区，特别是上海的老年人口数量居于全国之首，故而其老年人口脆弱性指数较高。然而又不可一概而论。处于同样年龄段的老年人由于教育程度、收入差距等的存在又使其脆弱性水平有所不同。因此也应当差别对待。可以适当加大对老幼人口分布较为密集地区的灾害保障力度，保障公共政策实施的公平性。

此外，现有对于我国区域贫困及少数民族人口的研究对政策实施不无借鉴意义。我国现有贫困县中的70%地处生态脆弱区域，自然灾害频发，干旱、地震等灾害所致损失严重。而生态脆弱又是导致贫困的重要根源。以贫困线为标准，我国贫困人口主要集中于农村地区，尤其是以云南地区为主的西部山区，云南省农村贫困人口数量位居全国前列①。自然灾害成为阻碍农民增收及反贫困的主要因素。云南同时又是我国少数民族最多的省份。其贫困脆弱性水平与地理位置有关，西北部贫困脆弱性高于省内其他地域，东南地区贫困脆弱性最低。

此外，建立自然灾害救助标准动态调整机制。根据社会、经济发展的基本情况，综合考虑物价指数、灾害损失、灾民需求等因素，科学测算救助标准，并以制度保障标准的切实执行，维护灾后社会秩序。

注释：

①中国国家统计局统计数据：http://www.stats.gov.cn/tjsj/