数字货币发展与国际监管动态

杨小锋 张春生

【摘要】央行表示，2018年将开展对各类虚拟货币的整顿清理，这意味着央行对数字货币的未来发展，依然会保持从严监管的态度。在此背景下研究数字货币发展以及国际监管，并为此提出监管建议，对我国数字货币发展具有现实意义。数字货币采取点对点交易，并且宣称具有去中心化、匿名性、通缩性、世界货币、安全性等特点，受到人们的追捧。数字货币的出现在很大程度上颠覆了人们对货币的认知，也改变了人们的生活方式，甚至有人宣称数字货币是一种理想的货币体系，能够解决现有的货币体系中的不足。但是，殊不知在这些优点的背后却蕴藏着风险。2018年1月，比特币单周下跌20%，使得人们又重新关注数字货币的风险问题。本文就对这些风险进行分析，在分析风险的基础上，进一步讨论数字货币的各国监管动态，最后结合我国国情提出监管建议。

【关键词】数字货币 风险 监管

2008年11月中本聪在一个隐秘的密码学讨论组上发表了自己的一篇论文《比特币：一种点对点的电子支付系统》，陈述了电子货币新设想。2009年比特币面世，2010年首次用于交易支付，美国程序员Laszlo Hanyecz用10000个比特币购买两块披萨，比特币正式充当货币媒介用于商品交换。此后，相继出现了莱特币、以太坊等形形色色的数字货币。

数字货币运用一种开源的P2P（Peer-to-Peer，即点对点）技术软件，依据某种特定算法，通过大量的计算产生。数字货币发行不依赖中央银行，没有中央服务器和监管方，其运行是基于所有参与者，独特的运行机制决定了去中心化、匿名性、通缩性、世界货币、安全性等特点。

如同其它金融创新，数字货币新颖的理念和模式产生一定的积极影响：“去中心化”让用户可以直接进行点对点的交易，不需要金融机构的介入，提高了交易效率并且降低交易成本，促使银行等金融机构提升服务水平，降低交易费用；分布式总账模式使得任何人都无法伪造货币，这样就杜绝了现有货币体系里存在假钞的问题，从而减少交易风险；数字货币的使用不需要在任何金融机构开户，能够大幅度提高金融业不发达地区资本流动水平，促进经济发展；匿名性有利于保护隐私。但不容置疑的是，数字货币带来了多种金融风险。

一、数字货币的风险

（一）去中心化引发的稳定问题

现有货币体系里，有固定的发行机构——各国的中央银行或者行使央行功能的机构，人们只能被动接受发行的货币。数字货币是在网络中通过解题或者交易获得的，在这个过程中没有任何一个货币发行机构的参与。

货币去中心化即没有发行机构，也就没有国家信用作为担保，同时失去了稳定货币价值的基础。货币价格剧烈波动时，没有任何人或者机构试图稳定币值，就会很容易出现投机现象，价格升高时抢购数字货币，价格下跌时抛售数字货币。当某个人拥有足够多数字货币并能够影响市场时，他可能炒作所持数字货币获取巨额财富，而造成其它投资者的损失。在严格监管的现实社会中，还有人为了得到丰厚的利润，不惜以身试法，如果没有监管，资本的逐利性将会变本加厉，甚至毫无道德可言。

数字货币琳琅满目，令人眼花缭乱，比特币、莱特币、以太坊、瑞波币等是众多数字货币的代表，并且数字货币数目还会继续增长，今后可能还会有其它数字货币加入。这样数字货币之间就存在着竞争，竞争就会产生淘汰，某种货币的退出不仅会造成持有人的资产损失，还会造成区域经济动荡，从而影响经济的稳定性。

（二）匿名性带来的违法犯罪行为

通过网络交易，数字货币不需要银行账户，也不需通过任何金融机构，交易过程无法进行监控，因而避开了监控和监管，网络交易的便利性和匿名性受到了违法犯罪分子的亲睐。匿名性无法追查到交易者的真实身份，以及数字货币在空间上的无限制性，增加了执法机构调查和处理违法犯罪行为的难度。相对于传统的洗钱行为，成本更低。

尽管匿名性能够很好地保护个人隐私，但是当数字货币丢失时却无法挂失，不能通过法律途径找回，而给投资者带来损失，使得投资者的数字货币资产得不到法律保护。匿名性还会带来信息不对称的风险，引发诈骗问题。

（三）易引发通缩和投机行为

在货币历史的发展过程中，人们对货币的选择经历了物物交换、商品货币、贵金属货币、信用货币，这也是从通缩货币到通胀货币的选择。

由于数字货币算法的严密性，每个时段及最终产生多少个数字货币都做了限制。在供给的总规模不变且货币供应速度不断降低的情况下，将不可避免地引起通缩，并且数量固定还会引发投机行为。只有一种货币被广泛认可或者稳定主权作担保，才能保证货币价值的稳定。但是数字货币出现时间短、透明度低、应用范围有限、认可度低未达到市场化的理想状态、法律界定模糊、无国家信用背书使得其价格波动剧烈，易被投机分子操纵，损害投资者权益，还会引发道德風险。只有币值稳定的货币才能够促进经济发展，才能得到人们的认可，人们才会对其购买力建立信心。

货币供应需有一定弹性，以满足经济发展的需求。在某一时点数字货币数量固定，人们预期未来数字货币的需求增加，价值增加，就会储藏数字货币，造成市场上数字货币供应数量减少，导致数字货币价值上升，这会进一步吸引人们储藏数字货币，造成价值上升——储藏的恶性循环，最终造成数字货币退出流通。人们期望升值的数字货币最终一文不值，给投资者带来损失，这就是数字货币引发的投机行为。

（四）世界货币风险

数字货币的开采需要高性能的计算机，在开采过程中需要消耗大量的电力。世界各国发展不平衡，富国在高性能计算机和充足电力的支持下，可获得大量的数字货币，实现了财富聚集，富国任何对数字货币不利影响都会影响到全球的数字货币的价值，给投资者带来损失，甚至不排除富国联合“坐庄”来控制全球的数字货币的价值。数字货币在世界范围内的流动会进一步加剧了洗钱等违法犯罪行为的发生。世界最大的数字货币交易网站Mt.Gox倒闭时，就导致了包括中国在内的大多数国家的数字货币大幅度贬值，给投资者带来损失。

（五）安全性问题

数字货币的运行机制中涉及精密的算法以及区块连技术，技术上已具很高的安全性，同时在互联网中形成了一个分散化的系统，在理论上做到了任何人或者机构都不能够操纵数字货币。由于数字货币的运行依靠网络和算法程序，算法设计、网络设备等环节中任何的失误都会威胁数字货币的稳定运行，且易遭受恶意木马病毒以及黑客攻击。而且，数字货币体系里，直接参与者还需要面对操作风险。日本最大的比特币交易平台Mt.Gox于2014年3月宣称受到黑客攻击，损失了超过75万枚比特币，当时市值约3.65亿美元，造成用户的巨额损失。

数字货币一般储存在移动设备、计算机或在线钱包中，这些硬件有极易受到外界的干扰，震动、潮湿等环境、长时间使用等因素都会损坏这些设备，一旦这些设备丢失或损坏，用户就会丢失其拥有的数字货币。

二、数字货币国际监管对比

数字货币产生后，各国对其采取了不同的态度，有的国家支持数字货币的发展，有的国家则明令禁止，世界主要国家对数字货币监管如下。

（一）美国

美国联邦和每个州各自制定对数字货币的监管交易规则，没有统一的监管法律，不同的监管主体与地方法律对数字货币态度不同。联邦层面，各个监管机构对数字货币有着不同的定义和监管措施：美国证券交易委员会，没有对数字货币给出明确的定义，而是根据具体情形裁定数字货币的交易是否属于其监管的范围，并且对投资者给出了风险预警；美国商品期货交易委员会，将数字货币作为大宗商品进行监管；美国国家税务局，出台了适用于数字货币的指导意见，将数字货币看作是一种需要缴纳联邦税的特殊资产；金融犯罪执法网络，认为数字货币“在某些情况下具有类似于传统货币功能的交换媒介……但是尚不具备法定货币的地位”。2013年，美国金融犯罪执法网络出台了有关数字的指导意见，数字货币受到《银行保密法》的监管，并纳入到反洗钱监管的范围。

州政府层面，纽约州政府的做法最具有代表性，2014年纽约州金融服务局通过了《虚拟货币条例草案》，认为数字货币是一种金融资产，将数字货币服务提供商视为银行类金融机构进行监管，并依照草案于2015年出台了《虚拟货币监管法案》，即“比特币执照制度”，对申请执照的企业做出了限制，如果申请人违反相关条例，则撤销执照。

（二）英国

英国对数字货币的态度比较温和，认为数字货币有非常好的发展前景，对数字货币实施反洗钱监管，支持创新，同时防止非法使用数字货币。2014年英格兰银行发布报告，称比特币是一种“商品”，是“真正的技术创新”，认为比特币及其他数字货币尚未对金融体系造成威胁。2015年英国财政部的报告建议，使用现行的法律对数字货币用户、交易及其他交易主体进行监管；限制任何利用数字货币进行非法活动的犯罪及恐怖行为。2016年，英格兰银行与伦敦大学学院的研究人员合作开发一种中心化的比特币替代品，开启了由央行主导数字货币的探索与测试工作。

（三）日本

日本政府对数字货币长期持观望态度，在监管方面比较滞后。直到2014年，位于东京的比特币交易平台—Mt？Gox交易所，因黑客攻击遭受巨额损失，不得不申请破产保护，日本政府才意识到数字货币必须采取法律监管。2014年，日本政府禁止银行和证券公司从事数字货币业务，2015年日本金融厅建立比特币交易所的监管规范，2016年经日本国会审议通过，日本正式承认比特币等数字货币为授权付款工具，该法案正式确立了数字货币在日本合法交易的地位。

（四）俄罗斯

俄罗斯是为数不多的对数字货币持否定态度的国家。2014年，俄罗斯央行针对数字货币发表声明，指出比特币等数字货币“没有国家实体支持，具有较强的投机性，其虚拟交易具有高风险特征”。2015年俄罗斯财政部发布了一项新的法律草案，将涉及数字货币的活动列为非法，并实行刑事处罚。2016年，在考虑到数字货币能够降低金融交易成本、便于打击洗钱等经济犯罪，俄罗斯央行决定开展官方主导的数字货币研发，俄罗斯境内禁止所有私人数字货币交易。

可见，不同国家对数字货币的态度由各国国情与金融市场的发展状况决定。但它们有一些共性之处。各国监管机构的监管对象集中在数字货币的初创企业和交易平台，监管目标包括保护投资者正当权益以及反洗钱等违法犯罪行为，在监管形式主要有将数字货币纳入到传统法规，以传统法规为依据制定针对虚拟货币的监管法规，单独制定监管法规等。在监管内容上主要涉及：一是充分揭示风险，进行道德劝告和说服，提醒消费者在投资数字货币时必须意识到相关风险及可能带来的后果，不直接干预数字货币的发展。二是对数字货币相关主体进行监管，采取资质许可制度，对符合规定的数字货币初创公司及为数字货币提供服务的金融中介机构发放许可证，并且要求与数字货币有关的交易必须在金融监管机构进行登记，并对相关的资产所得进行征税以保护消费者的合法权益。三是完善法律法规，明确数字货币的法律性质，严厉打击违法犯罪行为，将投资者身份认证、交易记录纳入到监管范围内，打击违法犯罪行为。四是禁止数字货币，规避潜在风险同时避免冲击现实货币。在监管机构管理的区域内禁止以任何形式使用数字货币，甚至禁止以数字货币为基础的金融活动和中间服务，违反相关规定还会受到刑事处罚。

三、完善数字货币监管举措

各国对数字货币持不同态度，采取不同监管措施。總体趋势是：为维护市场的规范运行，数字货币必将纳入到金融监管。我国也展开了对数字货币的监管，2014年央行组建了专门的数字货币研究团队，2016年央行在数字货币研讨会上表示正在研究数字货币的多场景应用，2016年十二届全国人大常委会审议通过了最新的《中华人民共和国民法总则（草案）》，该议案对网络虚拟财产、数据信息等新型民事权利客体作出了规定，这意味着中国已正式将包含数字货币在内的网络虚拟财产、数据信息纳为公民合法权利。2013年央行等五部委发布了《关于防范比特币风险的通知》，明确比特币不是由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币。2017年9月央行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，明确指出任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动，任何所谓的代币融资交易平台不得从事法定货币与代币之间的兑换业务，不得买卖或作为中央对手方买卖代币，不得为代币提供定价、信息中介等服务。随后，北京市互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布关于《北京地区虚拟货币交易场所清理整治工作要求》，要求各交易场所最晚应于2017年9月15日24点前发布公告，明确停止所有虚拟货币交易的最终时间，并宣布立即停止新用户注册。此后，国内第三方虚拟货币交易平台纷纷宣布停止数字资产兑人民币的交易业务。

对数字货币进行全面有效监管，要考虑我国的基本国情、金融市场发展和金融监管的实际，同时还要兼顾全球合作，做到多种举措、循序渐进、全方位监管。监管目的不是限制数字货币的发展，更不是消灭数字货币，而是规范数字货币市场，降低市场上不稳定因素，促进数字货币更健康的发展；同时引导人们进行合理的投资，防止盲目性投资带来的资产损失。可在以下方面完善监管：

（一）加强宣传教育，明确数字货币的性质，向投资者揭示风险

2013年央行等5部委联合发布了《关于防范比特币风险的通知》，将数字货币界定为一种特定的虚拟商品，而不是货币。随后，人民银行公开指出将发行数字货币，并且明确数字货币必须由央行来发行。除出台规范性文件，还应加强媒体宣传，利用海报、宣传片等形式向民众阐释数字货币的运作原理，以及投资过程中所遇到的风险和骗局，引导投资者理性投资、不盲目跟风、量力而行，提高民众的风险意识和辨别能力，并嚴厉打击有关的虚假、违法宣传。

（二）健全监管框架，明确监管主体和监管范围

鉴于我国数字货币起步比较晚，可借鉴国际经验，吸收先进的监管理念，完善监管制度，杜绝潜在风险。首先，在平衡金融创新和金融风险的基础上，应鼓励金融创新和竞争，适度监管，引导创新。其次，明确监管主体。为了使监管政策更有效地实施，应以央行为监管主体，以体现央行监管的专业性、权威性及公平性，有利于维护金融稳定，能够降低信用风险，防止监管套利。再次，明确监管范围和责任。监管过程中充分考虑数字货币产生的背景，建立健全法规，明确法规的适用范围。减少因法规的缺失而带来的监管灰色地带，同时避免发生监管过度或者监管不足。

（三）技术标准化，提高准入门槛，规范交易平台

目前市场上存在着众多的数字货币，技术水平良莠不齐，发行本身就面临不同的风险。为此，应发挥高校、金融机构和成熟的互联网企业的各自优势，尽快建立统一的技术标准，提高准入门槛，有效地杜绝一些恶意竞争者，以及一些技术不达标存在安全漏洞的平台，从而有效地保护投资者的合法权益。对发起者和交易平台实行备案管理，发起者的资质及本金要满足一定标准，建立保证金制度和第三方托管资金制度，有效避免平台欺诈、卷钱跑路的风险。规范交易平台的业务类型，交易平台不得参与或者从事非法交易，对所涉违法行为承担连带责任。交易平台要定期对外披露平台信息，充分保障投资者的知情权，杜绝信息不对称。

（四）实名制管理，严厉打击违法犯罪行为

数字货币的匿名性已经衍生出了一系列违法犯罪行为，匿名性导致的犯罪取证困难，使得这些违法行为没有得到法律的制裁。实名制有利于执法机关根据交易信息，迅速锁定犯罪嫌疑人，能够有效地打击违法犯罪行为，同时有助于保护投资者的资产，投资者遭受诈骗造成资产损失时，因为匿名性无法证明资产的归属，造成资产无法追回，实名制解决了财产的归属问题。

（五）加强国际合作

金融全球一体化背景下，数字货币在全球流动，监管需要国际合作。数字货币在国外发展时间比较长，自身的缺陷也在国外得到充分暴露。应结合我国的国情，充分吸收和借鉴国外的经验和做法，通过组织各种会议或者学术论坛加强国际合作，积极追踪相关领域的最新发展。提升国际监管能力，共享监管信息，共同打击数字货币带来的违法犯罪行为，达到监管的协同性和一致性，规避监管的溢出效应。在国际监管合作中，应积极为金融创新创造有利的外部环境，提高我国金融创新的国际竞争力。

数字货币走进了我们的生活，不能因为它打破传统而盲目追捧，也不能因为它所带来的风险而加以排斥，我们应该以包容开放的态度来对待数字货币。规避风险，防止资产损失，同时不利用数字货币从事违法犯罪行为，积极借鉴数字货币新颖的模式探索央行主导数字货币的发行。监管不是为了打击数字货币发展，而是为了规范数字货币的运行，打击数字货币带来的不法行为，并以此促进其健康发展，实现国民经济的健康发展。

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作者简介：杨小锋，广东财经大学金融学院，硕士研究生；张春生，广东财经大学金融学院，副教授，硕士生导师。