ISM规则20年之港口国监督

孙玉杰 刘良喜

一、引言

1987年3月6日，英国籍滚装客船“自由企业先驱”（Herald of Free Enterprise）号离开比利时的泽布吕赫港前往英国的多佛港，因下层甲板进水，在泽布吕赫港外翻沉，导致193名乘客和船员死亡。事故调查报告显示，人为因素是导致该事故的直接原因，公司管理不善则是主要原因。该报告还指出公司管理层对安全的傲慢态度：“公司从上到下都感染了马虎的疾病。”

该事故促成了国际安全管理规则（International Safety Management Code，简称ISM规则）的诞生。国际海事组织（IMO）在1987年第15次大会上通过了A.596（15）号决议，要求海上安全委员会（MSC）尽快制定关于滚装客船安全操作的船上和岸基管理程序。根据MSC和MEPC（海洋环境保护委员会）的建议，IMO于1989年10月在第16次大会上通过A.647（16）号决议——《船舶安全操作和防污染管理指南》。它是ISM规则的原型，但该指南为自愿性的。经过四年的尝试和准备，IMO于1993年11月召开第18次大会，通过A.741（18）号决议——ISM规则。该规则于1998年7月1日起强制生效实施。规则生效后，MSC分别于2000、2004、2005、2008和2013年对其进行了修订，使其更加适合航运形势发展的需要。

ISM规则实施20年来，在促进船旗国、船舶管理公司以及船级社加强管理，督促船舶履行国际公约、维护海上安全和保护海洋环境方面，发挥着越来越重要的作用。此外，PSCO（港口国监督官员）在PSC检查中越来越重视对船舶关于ISM规则符合性的检查，将PSC管理范围从船舶船员辐射到船旗国、船舶管理公司和船级社，促使各方主动履行安全主体责任，实现了“发现问题、分析问题、解决问题”的闭环管理。

更为重要的是，近年来部分港口国监督备忘录组织陆续引入新检查机制，如2011年1月1日起巴黎备忘录率先引入新检查机制，该机制在评估船舶风险属性时新增将船舶所属管理公司的绩效作为评估参数之一，公司绩效的高低由其船队历史PSC检查的ISM缺陷数量和非ISM缺陷数量以及滞留次数决定，比较关键的是，1个ISM缺陷相当于5个非ISM缺陷，从而造成ISM缺陷将极大地影响公司绩效。公司绩效和其船队质量相互影响：公司绩效高，其船队质量必然高；船队质量差，其公司绩效必然低或极低，从而实现了PSC对公司的直接管理，有助于从源头上控制船舶风险，提高船舶质量。阿布贾、东京和印度洋备忘录分别于2013年1月1日、2014年1月1日和2018年1月1日引入了和巴黎备忘录基本相同的新检查机制。

二、PSCO关于ISM规则的导则

为了给PSCO实施ISM规则符合性检查和缺陷认定提供指导，IMO于1995年通过了A.787（19）号决议——《港口国监督程序》，后经A.882（21）决议修订。该程序的3.7为“ISM规则的PSC导则”，规定了符合证明（DOC）、安全管理证书（SMC）、安全管理体系文件、船员操作、维护保养、公司管理等检查内容和程序，并明确了PSCO把船舶安全管理体系的缺陷记录入检查报告，如有必要，将该缺陷通知船旗国的要求。

2011年IMO以A.1052（27）号决议通过了《2011年港口国监督程序》，该程序附录八对“ISM规则的PSC导则”进行了修订，增加了如果在检查中发现船舶存在重大不符合并导致滞留的缺陷，应由船旗国或认可组织根据安全管理审核程序进行附加审核，来判断船舶是否符合ISM规则的要求。

2017年12月，IMO第30次大会以A.1119（30）决议通过了《2017年港口国监督程序》，该程序的附录八为“PSCO关于ISM规则的导则”，对2011年的“ISM规则的PSC导则”进行了全面改写，内容更加丰富全面，检查程序和缺陷判定的规定更加合理，为PSCO实施ISM规则方面的检查提供了更为明确的指导。该导则的主要特点如下：

（1）明确了PSCO不是实施安全管理审核。也就是说PSCO应按照《2017年港口国监督程序》的要求实施检查，初始检查中，如未发现船舶存在技术和操作方面的缺陷，无须考虑开展ISM规则方面的检查。

（2）规定了记录ISM缺陷的要求。如PSCO实施初始检查时发现明显依据，应按照《2017年港口国监督程序》的要求实施更详细检查，对于检查中发现的任何技术和/或操作缺陷，如不能证明ISM规则的实施缺乏有效性，则不应在PSC报告中记录ISM缺陷。如单个或多个技术和/或操作缺陷综合起来不足以滞留船舶，但能证明ISM规则的实施缺乏有效性，则应在PSC检查报告中记录ISM缺陷。如单个或者多个技术和/或操作缺陷综合起来导致船舶滞留，且能证明ISM规则的实施缺乏有效性，则应在PSC检查报告中记录ISM缺陷，并要求船舶在解除滞留之前由船旗国或者认可组织开展安全管理审核。

（3）规定了不会导致和可能导致船舶滞留的ISM缺陷。可能导致船舶滞留的ISM缺陷分为10项，主要涉及DOC或临时DOC副本失效、不在船、年审过期等，SMC或临时SMC失效、过期、不在船、中间审核过期等，单个或多个技术和/或操作缺陷表明实施ISM规则严重失效或缺乏有效性三个方面。

（4）明确了应记录的ISM缺陷的数量。如PSCO认为一个或多个技术和/或操作缺陷与ISM相关，则应只记录一个ISM缺陷。

三、ISM缺陷情况

本部分结合东京备忘录2008—2017年PSC检查数据，简要介绍ISM缺陷的数量、性质和东京备忘录各成员国/地区检查情况。

1.缺陷数量

2008年以来，东京备忘录ISM缺陷数量呈下降趋势，2017年为2 090项，是近10年的最低值；ISM滞留缺陷数量2017年为309项，为近8年的最低值。2017年9月，东京备忘录也明确了当技术和/或操作缺陷涉及ISM规则的多个要素时，应只开具一个ISM缺陷的要求，预计未来ISM缺陷和滞留缺陷数量都将略有下降。详见图1。

2.缺陷性质

从ISM缺陷的性质来看，近10年，船舶和设备维护方面的缺陷最多，达14 087项，占ISM缺陷总数量的26.3%，第二到第五依次为资源和人员、船上操作、应急准备和文件。从ISM滞留缺陷的性质来看，位列前五的分别为船舶和设备维护、资源和人员、船上操作、应急准备和其他。需要指出的是，近10年，无论是ISM缺陷还是滞留缺陷，船舶和设备维护方面都是最多的，说明由于这方面的技术缺陷和滞留缺陷比较多，从而导致ISM缺陷和滞留缺陷也比较多。图2为2008—2017年ISM缺陷和滞留缺陷性质。

图1 2008—2017年I SM缺陷和滞留缺陷数量

图2 2008—2017年I SM缺陷和滞留缺陷性质

3.各成员（国家和地区）检查情况

2008—2017年，东京备忘录20个成员（国家和地区）在检查、ISM方面的检查、缺陷以及滞留缺陷等的数量见表1。

表1 2008—2017年各成员（国家和地区）检查情况

续表

（1）有ISM缺陷的检查数量和检查率

2008—2017年，有ISM缺陷的检查数量和检查率见图3。有ISM缺陷的检查数量方面，日本第一，中国、澳大利亚、韩国和俄罗斯分列第二、三、四和五位。有ISM缺陷的检查率（有ISM缺陷的检查数量除以检查数量）方面，韩国以14.8%高居第一，也就是说，韩国有14.8%的检查存在ISM缺陷，澳大利亚、日本、俄罗斯和中国分列第二、三、四和五位。

图3 2008—2017年有I SM缺陷的检查数量和检查率

（2）ISM缺陷和滞留缺陷数量

2008—2017年ISM缺陷和滞留缺陷数量见图4。可以看出，10年来，日本在ISM缺陷数量高居亚太地区第一，中国排第二，澳大利亚、韩国和俄罗斯分列三、四、五位。ISM滞留缺陷数量方面，前五依次为澳大利亚、中国、日本、韩国和中国香港。

（3）每次检查ISM缺陷和滞留缺陷数量

2008—2017年，每次检查ISM缺陷和滞留缺陷数量见图5。从每次检查ISM缺陷数量（ISM缺陷数量除以检查次数）来看，前五依次为韩国、日本、澳大利亚、俄罗斯和中国香港，都超过了东京备忘录的平均值，中国略低于平均值。从每次检查ISM滞留缺陷数量（ISM滞留缺陷数量除以检查次数）来看，前五依次为澳大利亚、韩国、马绍尔群岛、中国香港和日本，都超过了东京备忘录的平均值，中国的每次检查ISM滞留缺陷数量与平均值相等。

从以上数据分析可知，有ISM缺陷的检查率、每次检查ISM缺陷和滞留缺陷数量体现了成员国/地区开具ISM缺陷和滞留缺陷的概率，这方面韩国、澳大利亚、日本处于前列，说明这三个国家在ISM规则方面的检查一向比较严格。

图4 2008—2017年I SM缺陷和滞留缺陷数

图5 2008—2017年每次检查I SM缺陷和滞留缺陷数量

四、对公司和船舶的建议

对于ISM缺陷，相信公司和船舶都非常重视。根据东京备忘录新检查机制，无论是性质轻微的ISM缺陷还是导致船舶滞留的ISM缺陷，对公司绩效影响都比较大，极端情况下可能导致公司绩效由高变低，从而导致公司所有船舶都变为高风险船舶，大大增加公司和船舶的迎检负担。其次，船舶如因ISM缺陷被滞留，还需由船旗国或船级社派员登轮开展附加审核，查找不符合ISM规则的根源，复查安全管理体系文件，提出改正措施和计划，这些都可能极大地耽误船期。因此在PSC检查中，船舶应尽可能避免被开具ISM缺陷，相关建议如下：

1.做好自查工作

鉴于滞留对船舶风险属性、公司绩效以及船期影响较大，建议进入检查窗口的船舶应做好自查工作，重点消除滞留缺陷。从前面的数据分析可以看出，ISM滞留缺陷主要集中在资源和人员、船上操作、应急演练、维护保养方面，但这些方面涉及的内容非常多。船员应熟悉并严格按照国际公约和安全管理体系要求，认真做好船船和设备的维护保养，熟悉关键设备的操作，定期开展应急演习，将滞留缺陷消除在萌芽中，避免说一套、做一套的“两张皮”现象。

2.关注重点港口

表2为2008—2017年滞留率前十的国外港口，说明这些港口检查较严，尤其是澳大利亚海事安全局（AMSA）。2017年，AMSA共发现ISM缺陷348项，在数量方面仅次于日本和中国。ISM缺陷前五分别为应急准备，其他，船舶和设备维护，船上操作，不符合、事故和险情的报告。其中，应急准备、其他以及船上操作的缺陷数量在东京备忘录都位列第一。在ISM滞留缺陷方面，AMSA共发现64个缺陷，位居东京备忘录第二。此外，韩国、日本在检查中开具ISM缺陷也是比较多的。如船舶拟靠泊这些港口，建议予以重点关注。

表2 2008—2017年滞留率前十的国外港口

3.做好维护保养

从以上数据分析可以看出，维护保养方面的ISM缺陷和滞留缺陷都是最多的。船舶应按照公约和安全管理体系要求做好维护保养工作，避免出现系统性的缺陷。通常来说，单个性质轻微的缺陷不会导致PSCO开具ISM缺陷，但系统性的缺陷，如多个救生设备维护不当、数个应急设备故障，或某个设备多次发生故障等将会导致技术缺陷以及ISM缺陷的开具。

4.做好督促指导

航运公司应加强对船舶的督促指导，切实落实安全生产主体责任，认真做好资源供应、定期访船和内部审核等岸基支持工作。船舶ISM缺陷来源于设备或船员操作，但很大程度上与公司管理脱节有关，公司定期登轮检查及内部审核等措施能有效防止或减少ISM缺陷的产生。

5.适时合理抗辩

虽然《PSCO关于ISM规则的导则》和东京备忘录都规定了一次检查只能开具1个ISM缺陷，但也有个别PSCO在一张检查报告中记录多个ISM缺陷的情况。建议在PSC检查中船方积极主动与PSCO沟通交流，特别是遇到开具多个ISM缺陷时，适当合理抗辩，力争将ISM缺陷降为1个。