妥善应对“一带一路”建设中的地缘风险

文/林跃勤

“一带一路”倡议面临的地缘风险：多维视角

从世界实践看，因地缘关系而萌生的地缘矛盾和冲突具有多种表现形态。结合“一带一路”，以下几点尤其值得关注：

1.传统地缘矛盾

美国战略家布热津斯基曾将北非—撒哈拉以南非洲—中东—南亚的广大地区称为明显处于大量动乱当中的“危机之弧”，而这条危机之弧所穿越的地区正是中国“一带一路”涵盖的范围。近年来，大国地缘政治竞争进一步加剧，在国际秩序共识降低、国际形势纷繁变化、“黑天鹅”事件频发的大背景下，中国“一带一路”倡议的落实和中国企业“走出去”战略面临日益严峻的地缘政治安全风险。

2.地区热点冲突与恐袭

阿富汗及中东地区存在诸多冲突热点。阿富汗、巴基斯坦、伊拉克等国恐怖主义盛行，叙利亚武装冲突、利比亚难民问题、缅甸内乱、南海岛屿之争等，均对“一带一路”建设造成恶劣影响，北非、中亚也被视为安全环境复杂多变的地区，极端民族主义、分裂主义严重干扰丝绸之路经济带建设进程，造成巨大成本与效率损失以及国际负面影响。

3.政策障碍

“一带一路”沿线一些国家对跨境贸易征收高额关税，边界管理机关效率低、不作为，甚至存在贪腐行为。在一些自贸区协定签署后，由于严厉的就业规定、劳动保护法、环保法等各种“隐形壁垒”的客观存在，给“一带一路”合作项目造成诸多麻烦和危险。同时，国内企业的国际化规范制度建设短板突出，严重阻碍中国企业在“一带一路”沿线国家的正常投资活动，并使“互联互通”大打折扣。

4.基础设施瓶颈

陆上丝路沿途多雪山峻岭、戈壁沙漠，气候恶劣，交通基础设施差。而且，通过中亚—中东—欧洲的陆上运输途经国家多，面临着交通轨距不同、关税政策差异、安全程度低等诸多约束，导致货物、人员往来严重受阻，成本与风险居高不下。海上丝路沿线则面临马六甲之困、南海争端、印度洋海盗威胁以及一些国家港口与物流设施落后、物流承载力严重不足等问题。解决交通问题需要基础设施投资，但其规模大、周期长、政策与回报风险高，远非一般企业可以承受，而商业银行一般不愿意承担风险，于是交通不便成了“一带一路”的巨大瓶颈。

5.大国争夺

虽然一些大国不在“一带一路”沿线，但由于途径区域、国家具有重要地理位置和战略价值，加上内外矛盾和冲突不断，已沦为域外大国角力场，并给“一带一路”建设造成障碍。“一带一路”倡议与美、日的“亚太再平衡”政策形成战略冲突，与美国2011年提出的新丝绸之路计划以及“印太走廊”设想存在竞争与替代关系；欧盟积极推动“东部伙伴计划”渗透“一带一路”沿线地区；日本多年来推行“丝绸之路外交”，意欲控制中亚资源与市场。

6.文明与价值观冲突

“一带一路”处于东西方多个文明交汇地区，不同宗教、民族与种族之间的矛盾与冲突具有多样性、复杂化、突发性和长期化的特点，某一特定事件的爆发可能对周边多个国家产生较强的风险外溢效应。中国西部、南部少数民族众多，在民族、文化及宗教上与境外存在千丝万缕的关系，对中国民族、文化与宗教政策的实施以及“一带一路”倡议的推进产生不利影响，新疆甚至频繁出现内外疆独势力勾结暴乱。

“一带一路”倡议面临的地缘风险：国别视角

“一带一路”所面临的主要的区域与国别风险大致可以归纳为如下几点：

1.南亚—印度洋地区风险较大

南亚国家之间因为领土、宗教和种族等原因而矛盾重重，恐怖主义和分裂势力严重威胁着地区安全，属于风险较高地区。从空间格局上看，20世纪70年代以来恐怖主义事件分布整体上形成“北非—中东—西亚—中亚—南亚—东南亚”的弧形震荡地带，南亚是陆上恐怖主义集中区域之一。其中，印度官方对中国“一带一路”总体规划以及陆上丝路节点之一的孟中印缅走廊建设态度比较冷漠，甚至还利用环印度洋地区合作联盟，联手伊朗和阿富汗共同推进“南方丝绸之路”建设行动，通过南亚区域基础设施的互联互通建设等来主导南亚—印度洋开发；建设途经伊朗、俄罗斯，连接欧洲和中亚的南北走廊等等，以保持其环南亚次大陆—印度洋的地缘主导地位。

2.东南亚地区情况复杂

海上丝绸之路途经的东南亚地区国情较为复杂，各国对“一带一路”倡议的认知不一致。东盟内部利益交织、成员及其对华关系复杂多样，加深了该地区的地缘政治风险。部分国家在中国南海存在领土纠纷；菲律宾、印度尼西亚、泰国等国均在不同程度上面临恐怖主义的威胁和国内分裂势力的困扰；美国、新加坡对中国海上运输大通道形成“马六甲之困”；日本与中国争夺对印尼、泰国、马来西亚等国高铁港口基础设施建设权等，都给中国海上丝绸之路建设造成较大的负面影响。

3.中亚与俄罗斯地区稳定与风险并存

中亚地区是陆上丝绸之路境外的起始段，对于其向西延伸并带动整个经济带的发展至关重要。该区域多数国家的政治和经济环境较为稳定，而且多数为上合组织成员或者欧亚经济联盟成员，与中国关系相对较好，特别是哈萨克斯坦等对参与丝绸之路经济带建设积极性较高。但该区域国家众多，经济社会宗教等情况复杂。2014年以来俄罗斯与乌克兰发生冲突后遭美欧制裁，加之油价下跌、经济衰退严重、汇率风险高、投资风险大，使得俄罗斯、中亚、西亚地区的地缘政治风险加剧。

4.中东与西亚地区风险较高

中东地区国情复杂，极端主义、恐怖主义事件频发，宗教冲突多，如叙利亚冲突扩日持久，巴勒斯坦与以色列冲突不断。而且中东地区仍然是北约的战略目标之一，美国在该地区经营多年，影响力较大。另外，以“东伊运”为首的“东突”恐怖势力、宗教极端势力等结合在一起对新疆进行渗透，形成动乱之源。近年来，西亚地区不确定性有增无减，叙利亚、伊拉克、伊朗等国仍将长期动荡，政治风险依然较高。

5.欧洲地区总体较为平稳，地缘政治风险较低

东欧和西欧经济较为发达，政局相对稳定，与中国贸易频繁，而且距离中国大陆遥远，缺乏直接的地缘矛盾和冲突。特别是中东欧地区，其借助欧亚大陆东西节点优势促进经济发展的意图较为明显，中国—中东欧16国合作机制也日渐发力，对陆上丝绸之路经济带建设是个良好支撑。

改善地缘环境，促进“一带一路”建设的若干思考

“一带一路”倡议能否顺利推进，取决于能否趋利避害，有效防范包括地缘风险在内的各种风险。为此，至少需要做好以下几个方面的工作：

1.做好风险预防顶层设计

增强对“一带一路”倡议面临的系统性风险的认知、强化防范意识、做好顶层设计是政府的职责所在。包括根据“一带一路”相关国家政治经济基本情况以及中国与其合作目标制定和发布“一带一路”国家中长期投资指南；结合“一带一路”投资战略以及参考使领馆、智库、企业等的调查和研究制定《“一带一路”沿途国家项目建设指导意见》《沿途国家投资开发指导意见》；与有关国家和组织签署“一带一路”合作自由与贸易协定、投资促进与保护协定；发布海外风险防范指南；抓紧设立《海外投资保险法》，签订双边或多边投资保护协定、避免双重征税协定，签署外交交涉、贸易应诉等文件；制定和完善企业海外经营约束规范；加大政府谈判力度，解决历史遗留的边界纠纷；加强与境外相关国家的宏观政策沟通，参与和主导地区及全球性的贸易投资规则和平台的建立；等等。

2.建设风险评估预警与危机处理系统

第一，国家应该组织相关部门运用大数据技术建立“一带一路”沿线信息网络平台，通过对投资目的地国家和地区的自然、经济、法律、政治、安全、金融、货币、人文、旅游、交通等各种因素细致和长期的跟踪和分析，及时公开发布“一带一路”沿线风险预警；第二，在可能的条件下，在高风险国家的中国使馆内设立海外分支机构，在对特定投资项目和特定行业进行深入分析的基础上提供具有战略性、预警性、前瞻性和可操作性的专题性风险评估及应对方案分析报告，并及时报送相关决策部门；第三，成立多部门建立的海外危机处理联动快反机制，对“一带一路”相关的各种危机事件做出快速处置；第四，鼓励社会力量自主参照类似“国际危机集团”“欧亚集团”的全球政治安全风险评估机构组织，建设应对海外政治安全风险的安保、法律、保险、政治咨询的第三方平台。

3.提升企业机构应对外部风险的能力

首先，企业要对走出去参与“一带一路”建设的国家和区域做好历史、国情、政治、经济、法律、文化和投资政策等先期调研和综合分析，充分了解国情、社情、民情并将其作为宏观决策基础；其次，应遵循市场规律，对拟参与投资经营项目的风险、成本与收益等进行精确评估，建立有效的风险管理机制；再次，应加强合作意识，尽可能联合其他具有分工协作的企业一起走出去，建立优势互补的产业链集群，形成区域利益共同体协调机制以及规范体系；最后，应增强法律规范意识和执法能力，严格遵守当地环保、劳资、卫生、安全等法律法规，提高社会责任感，更多地采取属地化经营方式，有效降低违规风险。此外，还应与当地政府部门以及社会团体、媒体、智库、民众等保持紧密联系，取得社会广泛支持。

4.集中力量抓主要矛盾和妥善处理焦点难点问题

第一，甄别和确定主要地缘关系主体。如在陆上丝绸之路经济带沿线中，中亚、南亚是主要区段，在这一区段的主要关系主体是印度、巴基斯坦以及欧亚经济联盟国家中的俄罗斯和哈萨克斯坦；在海上丝绸之路沿线，东盟、印度、缅甸、斯里兰卡等是重要主体。第二，集中力量解决关键节点及主要风险。在“一带一路”地缘风险考量方面，陆上丝绸之路更应侧重地缘经济，海上丝绸之路则更应注重地缘安全。“一带一路”沿线地缘风险集中节点主要在中亚—西亚区段、中巴经济走廊、孟中印缅走廊以及南海—马六甲海峡—印度洋沿线，集中力量掌控这几个地缘风险较高的关键区段和节点，妥善化解风险，稳健推进各类项目的建设，可以起到示范作用。第三，优先处理与沿线主要国家与多边组织的合作关系。针对不同的国家，要根据不同情况，晓以大义增强共识并辅以市场合作机会，努力将消极因素转化为积极因素，将竞争对手转变为合作对象。具体而言，对印度，需要尽快增加磋商管道和机制，加快谈判解决历史遗留的边界问题；对俄罗斯，宜通过深化双边务实有效合作，通过深化与中亚国家的双边关系来促进与俄罗斯和欧亚经济联盟的整体合作关系；对新加坡、越南等则宜通过消除其政治疑虑并增强经济合作机会加以应对；对于美国、日本等域外不友好影响力大国，中国应尊重其利益，增加交流沟通，遵循合乎国际规则的政策导向和商务行为，降低因形势误判而发生冲突的概率，同时以重大商业项目吸引这些国家的跨国公司平等参与，让其有利可图；对于阿富汗、叙利亚等热点冲突以及巴基斯坦等恐怖主义较为严重的地区和国家，则要通过与政府签署合作安全保障协定，要求政府对相关设施建设提供保护。

5.强化法律规制保障

“一带一路”倡议是需要与他国共同开展的国际合作行为，需要引入国际通行的法律规制体系和商务规则，基于法律制度规避或减少地缘敏感性和风险传导性。中国企业“走出去”参与的重大合作项目，必须依据国际法以及国际通则签署政府间、企业间具有法律权威的协定与合同，熟练运用当地企业制度、税收制度、劳工制度、外汇政策、环境政策等，加强对投资项目的法律保护，形成“项目—规则—项目”的良性循环。在产生纠纷和冲突时尽可能诉诸司法机构和借助相关国际法律救助服务，切实保护有关各方的合法权益，避免政治经济风险和可能造成的损失。

6.加强与各种多边机制的合作

“一带一路”倡议要从中国倡议成为沿线国家的共识乃至全球的共识，从依靠一己之力到依靠沿线国家乃至全球之力，不仅需要中国加强与各个相关国家的双边交流合作，还需加强与各区域与国际组织的联系。如果能够取得众多多边机制的认同和支持，则“一带一路”倡议的合法性、普适性以及国际基础就会大大增强，在“一带一路”建设过程中遭遇的各类跨境风险以及危机的处理成本和应对难度就会明显降低。因此，为了建构广泛、有力的“一带一路”建设风险防范应对体系，提高跨境危机处理合法性、有效性和风险分担力度，中国需要尽可能多地通过多边外交活动参与多边合作机制，调整与各国特别是与周边国家的地缘政治关系，与沿线国家以及多种国际组织建立风险应对合作机制，如建立信息交换与危机合作应对机制、投融资合作机制等，努力提高建构新的国际合作规范与秩序领域的话语权，增加以中国为核心的地缘政治体系的层次和外围国家的数量，减少各方面的战略压力，增强风险应对能力，有效维护自身的地缘政治安全，为“一带一路”建设营造更好的外部环境。

7.加大国际文化交流合作

文化已经成为中国提高全球影响力的重要战略支柱，特别是在中国经济增长引发“中国威胁论”的情况下，“一带一路”倡议推出文化合作战略显得尤为重要。地缘政治摩擦不仅受制于现实，也受到各种认知和言论的影响。“一带一路”建设不能只顾物质层面（基础设施投资、贸易、金融等）而忽视精神文化（文化、教育、宗教、舆论、智库交流等）层面，加大人文交流可以拉近地缘情感、深化不同地区间的认知态度。针对一些国家对中国以及对“一带一路”的误解乃至抵触反感，中国需要在加大“一带一路”基础设施建设、实现经济互利共赢的同时，加大对文化交流等领域的投入，提高文化软实力，可以结合孔子学院、支持境外留学生基金、旅游拓展等项目，加强人文、教育、卫生、学术、人才交流以及媒体合作、青年和妇女交往、志愿者服务、民间旅游、文艺演出、传媒沟通、影视合作、智库交流等，以增强周边国家对中国及“一带一路”倡议的理解和支持，提升中国的感召力、亲和力和凝聚力，加强地缘情感培植，使之成为“一带一路”的强力黏合剂，为深化双边和多边合作奠定坚实的民意基础，获得更好的道义支持，这对于增进共识、减轻甚至消弭地缘风险和其他风险，促进“一带一路”稳健持续发展意义非凡。