基于4E理论的公益项目预算 绩效评价比较研究

随着公众对公共管理的治理与服务水平的要求越来越高，对其绩效评价已成为提升其治理水平与提供公共产品效率的必然。本文结合公益性事业单位自身的特点，将4E绩效评价的理论引入公益性项目预算管理，希望对公益性事业单位的预算绩效评价的比较研究提供理论和实践指导。

一、公益项目评价的特点及存在的问题

公益性项目的绩效评价的实施是一个复杂的过程，存在三个特点：其一，其目标是多元化的，包括社会目标和行政目标，其目标要体现民众公益诉求，要评价公益性项目财政预算资金的使用效果和公共服务应该达到的效果，要对财政资金的使用效果、效率、成本、经济性与公平性进行评价；其二，公益项目以提供公共服务为目的，现实中，缺乏进行经济效益评价的基础，所以，很难从项目本身的投入与产出方面做出定量评价；其三，公益项目的评价方法、评价指标的有效性存在较大的困难，亟需进行深入研究，尤其是项目间的绩效的比较研究，是影响财政资金分配与预算管理的重要依据，而当前项目间的绩效评价缺乏可靠性、可比性的评价指标，导致项目绩效不可比。

二、公益项目预算绩效评价理论的国内外研究状况

预算绩效管理与评价作为一种财政资金的管理方式，在我国日渐重要，财政部2005年5月出台了《中央部门预算支出绩效评价管理办法(试行)》。2011年颁发的《行政事业单位预算管理制度》对财政支出绩效管理办法作了强调。而国内的一些学者也从评价方法、评价指标及权重等方面运用不同的方法进行了研究，提出了一些有借鉴价值的建议。如吕炜(2001)对预算支出管理和预算绩效评价体系进行了研究，对预算支出绩效评价的概念进行了界定[1]。

三、当前公益性项目绩效评价实务的困难

公益性项目预算绩效评价要应用到很多基础理论，包括绩效评价、预算管理、委托代理理论、交易成本理论等等，在具体的评价实务中，必须解决三个问题：一个是指标体系的确定与界定问题，这些指标的内涵是什么，和绩效评价相关性如何，是否科学合理；二是指标数据的获取问题，即选择用的指标其数据必须是可获取的，具有客观性；三是综合评价指数的构建问题，综合指标的构建有助于对不同类项目从财政资金使用绩效的角度进行横向比较，如果没有综合指标，则绩效评价没有可比性，不容易对不同项目的绩效进行比较，也无从进行项目的决策与评价，所以，构建综合指数是一具非常重要的、最为关键的环节，其主要困难在于权重的确定。

从当前研究状况看来，存在三个问题，一是从指标构建看来，存在和绩效评价目标相关性不强的问题，一些指标的数据的获取缺乏科学的方法，有较大的主观性，不利于客观评价项目绩效；二是权重的确定，有的学者采用AHP法，有的采用因子分析法，有的采用专家意见法等等，缺乏统一的方法，导致同样的项目，采用不同的方法，得出差异比较大的结论，不利于项目的绩效评价；三是综合指数的构建，包括财政部门制定的评价体系，也没有对综合指数进行构建，多是基于主观的百分制评价，倘进行项目横向比较，缺乏说服力。

四、基于4E评价法的指标体系的设计

进行项目预算绩效评价时，必须借助一定数量的具体指标才能得到科学评价的目的，在遵循系统性、相关性、重要性等原则的基础上，根据4E评价法的原理，将关键绩效指标即KPI指标，(Key Performance Indicator)一级指标分为四个，即经济性、效率、效果及公平性，为了准确反映一级指标，便于评价必须进行二级指标的设计与选取。

正如前述，经济性指标反映的是投入与产出之关系。指尽可能少的耗费资源获得相对较多的数量和质量的产品和服务或者其他成果，所以，可用预算金额与实际结算金额进行比较，以反映资金使用的经济性。计算公式如下：

(1)

式中：I为预算资金，C为项目的实际结算金额。

效率指标是指以尽可能少的投入获得尽可能多的产出。效率通常指的是正确的做事，即不浪费资源，即支出是否讲究效率，考察的是公益项目的资源耗费数量与产出数量之间的比例关系。劳动生产效率常用人均产量、人均产值等指标来表示。公益项目常用功效费用指标来进行项目间的比较，在项目评价时可以参照此思路，用等功效的类似项目的资金消耗来衡量。具体计算公式如下：

(2)

效益是指某一特定系统运转后所产生的实际效果和利益。具体地说，它反映了人们的投入与所带来的利益之间的关系，可以分为经济效益、社会效益、生态效益三个分项子指标。公益项目的效益通常是指公共服务实现目标的程度、公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量，效益性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，考察政府行为的产出与成果的关联度，促成预期成果目标的实现。根据经济学的解释，经济效益是指在经济活动中，产出与投入、效用与费用之间的比较。经济效益的计算公式为：经济效益=产出量-投入量。一般计算公式为：

KPIeffectiveness1=R1-IP

(3)

社会效益的计算公式为：

KPIeffectiveness2=R2-IP

(4)

上式中，R1、R2分别指项目直接经济收益与社会经济收益，IP代表财政投入资金。

显然，对于公益项目来讲，是无法计量其直接经济收益与社会经济收益的，所以，以上两式在实务中不具有操作性。基于以上的情况，对于没有直接现金流的项目，可以采用定性的方式进行评价。如图书馆可用对学校教学与科研的影响度作为指标，评价可分为：显著、较好、一般，较差60-60、差等几个等级，并进行相应赋值为100-95、85-80、75-70、60以下，这样就将定性的评价定量化了。

生态效益是一个不易衡量的指标，可以采用定性的指标来进行衡量，采取三废处理的有效措施的项目或不具备对生态有负面影响的项目，可以认为其生态绩效目标合格，赋值为1，否则，赋值为0。

KPIecology=1,0

(5)

公平即指不偏不倚。一般是指所有的参与者(人或者团体)的各项属性(包括投入、获得等)平均。公共财政支出主要是为社会提供公共产品和服务，核心价值之一在于实现基本公共服务均等化。所以，以结果为导向的评价原则决定了财政支出绩效评价应考虑公平性。基于公平理论的公平性指标在公益项目评价时会导致评价歧义。基于上述情况，可用满意度来衡量，当前财政支出绩效评价均重视受益群体满意度调查，尤其是社会民生类财政支出，群众满意度一方面表现为资金使用的效益，更为重要的则是体现了公共产品和服务提供的公平合理性，所以，以财政部采用的满意度来衡量公平性，也不失是一个较为妥当的办法。计算公式为：

(6)

其中，n表示调查对象中认为满意或基本满意的人数，N表示调查样本数量。满意度大于95%，可认为公平性好。

五、指标权重的确定与绩效评价指数的计算

(一)基于z-score标准化的指标无量纲化处理

在多指标综合评价中，有些是指标值越大评价越好的指标，称为正向指标(也称效益型指标)；有些是指标值越小评价越好的指标，称为逆向指标(也称成本型指标)，还有些是指标值越接近某个值越好的指标，称为适度指标。在综合评价时，首先必须将指标同趋势化，一般是将逆向指标和适度指标转化为正向指标，所以也称为指标的正向化。其二，由于不同评价指标往往具有不同的量纲和量纲单位，直接将它们进行综合是不合适的，也没有实际意义。所以必须将指标值转化为无量纲的相对数。这种去掉指标量纲的过程，称为指标的无量纲化(也称同度量化)，可以用于z-score方法对上述指标进行无量纲化处理。

(二)基于主成分分析法的综合评价指数确定

绩效评价指标分别从不同的维度对项目的绩效进行了评价，在实务中存在两个运用困难，一是不能对项目绩效做出综合的评价，二是难以进行不同类别项目的横向评价，在项目绩效排队时，难以有科学的结论。因此建立一个综合的评价指数是非常重要。不同的学者用AHP法、德尔菲法、专家意见法、因子分析法及主成分分析法等等不同的定性与定量的分析进行了探索。主成分方法可以将原来的指标合成一组新的互相无关的几个综合指标来代替原来的指标，以进行综合评价。这就是数学上的降维方法。

六、结论

以上研究即构建了4E评价理论为基础的四个评价维度、四个一级指标及多个具体指标组成的四维度两层公益项目预算绩效评价指标体系及综合评价指数，能比较准确把握项目实施的绩效，比较科学地对公益项目进行绩效评价。