“拯救咸海国际基金”面临的挑战及其发展前景

肖斌

2018年8月24日，“拯救咸海国际基金”创始国首脑会议在土库曼斯坦巴什市举行，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫、吉尔吉斯斯坦总统热恩别科夫、塔吉克斯坦总统拉赫蒙、土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫、乌兹别克斯坦总统米尔季约耶夫出席了本次会议。在会议上，中亚五国元首讨论了本地区水资源管理、环境保护等问题，并确定了未来在水资源管理和环境保护等领域的合作及联合行动。咸海危机之所以广受中亚国家关注，是因为曾为世界第四大内陆湖的咸海面积持续缩小，若当前的环境灾难最终演化至咸海消失，那么不仅咸海周边国家会受影响，整个中亚地区的生态环境也会遭到破坏。

2018年6月7日，在乌兹别克斯坦境内的咸海干涸湖床上，参加一个旨在缓解咸海危机国际会议的专家团正在进行实地考察。

取得了一些有益成果

“拯救咸海国际基金”是缓解地区生态环境持续恶化的国际合作机制，其形成于苏联解体之初。为了治理地区性生态危机和避免地区性水资源冲突，中亚国家政府首脑于1991年10月12日发布了联合声明，声明指出在权利平等和共同责任的原则下管理本地区水资源。1993年1月4日在乌兹别克斯坦塔什干召开了中亚五国首脑会议，五国首脑同意建立“拯救咸海国际基金”，目的是建立一个跨国组织，合作修复咸海及其所在地区的生态环境，以及解决地区社会经济问题。

咸海流域计划（ASBP）是“拯救咸海国际基金”缓解咸海危机的长期行动计划，该计划的目标是实现咸海流域地区的可持续发展，尤其是在咸海流域地区水资源及其相关领域实施可持续管理。该计划包括地区和国家两个层次的项目。自“拯救咸海国际基金”成立以来，在世界银行、联合国发展计划署、联合国环境规划署、联合国教科文组织、亚洲开发银行等机构的帮助下，ASBP已完成了三个阶段的任务。成立至今，在各方的援助下，“拯救咸海国际基金”在稳定（恢复）咸海流域环境、提高咸海流域水资源综合利用、改善咸海流域居民生活等方面做了很多有益的工作，主要成果包括：确保了10个水坝及水库的稳定性;建立了25个跨界河流的水文检测站;建立了两个区域级水资源协调中心和5个国家级环境信息系统中心;编制了水资源综合利用、规划、评估和预防污染等方面的法律、标准和条例;部分恢复了咸海流域湿地;改善了城市和乡村清洁水供应;加强了对公众的环保宣传，等等。

仍面临三大直接挑战

虽然“拯救咸海国际基金”取得了一定成果，但整个咸海流域生态环境仍在持续恶化。在过去的50年，咸海水域面积萎缩为原来的1/10、储水量为原先的1/30;每年有8000万吨“毒盐”挥发进入大气层，污染面积达数千平方公里。这表明，“拯救咸海国际基金”在实现整体性改善区域生态环境状况的目标方面仍面临多重挑战。其中三个最直接的挑战为：地区气候变化、咸海流域人口快速增加、共同区域环境政策的缺乏。

中亚地区气候方面，呈现出“暖湿”的变化趋势：一方面，降水有所增加，但无法抵消因为冰川加速融化带来的水资源总量减少;另一方面，降水更多地集中在冬季，夏季更加炎热。中亚地区属于干旱半干旱区，“暖湿”的气候变化趋势对中亚水资源的影响是多方面的，未来30～50年，咸海流域平均气温将增加2摄氏度，干旱发生率增加，干旱期将延长;降水量波动将增大，冬季月份降水量将有明显增加，其余月份则会有轻微下降。与此同时，中亚国家出现反常气候的频率也在增加。以哈萨克斯坦为例，与1990～2002年相比，其在2003～2015年间大雨出现的次数增加了2.5倍、强雪增加2.7倍、强风暴增加1.8倍、大雾增加2.7倍、重沙尘暴增加3.4倍。

咸海流域人口的快速增长，这意味着对水资源的消费量增加，加上节水技术还未普遍使用，这无疑增加了咸海流域生态环境的负担。中亚国家人口大都分布在流域内的河流两岸及支流地区。根据联合国粮农组织公布的信息，在20世纪60年代咸海流域人口为1500万，2006年咸海流域人口已接近4600万，截至2018年9月，“拯救咸海国际基金”创始国的总人口已经达到7130多万。

共同的区域环境政策尚未形成。因国家资源禀赋和发展水平不同，“拯救咸海国际基金”创始国在建立共同的区域环境政策上还存在很多分歧，且其各自制订的目标普遍有标准过高、资金不足的问题。2013年，哈萨克斯坦做出了在经济发展中降低能耗强度的计划，但其可持续发展目标设置过高，如目前煤电在哈萨克斯坦电力消费中占80%，在2050年前仅完成改造升级一项就需要投入900亿～1300亿美元。吉尔吉斯斯坦在2017年11月出台了针对粮食安全的“国家战略计划2018～2022”。与此同时，吉尔吉斯斯坦公布了“国家可持续发展战略”，但其要实现预期减排目标也非常困难，财政能力不足是主要問题。塔吉克斯坦制定了“国家发展战略2030”，最终目标是在可持续发展的基础上提高塔吉克斯坦人的生活水平。然而在确保能源安全方面，塔吉克斯坦主要依靠开发大小河流的水电站，相关水电站项目若不能与下游国家协商一致，很有可能加剧下游国家既有的生态危机。可见，“拯救咸海国际基金”创始国在国家发展战略和可持续发展方面都存在较大的差异性，达成共同的区域环境政策还需要解决国家发展利益协调方面的问题。

“拯救咸海国际基金”的发展前景

“拯救咸海国际基金”是解决咸海流域问题的国际公共产品，建立在哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等国的政府间合作之上。与所有国际公共产品一样，“拯救咸海国际基金”的发展受宏观、中观和微观几个层面因素的影响：

在宏观层面，咸海流域生态危机对“拯救咸海国际基金”发展有直接影响。若地区生态危机持续恶化并对“拯救咸海国际基金”成员国都产生了潜在的危害。那么，“拯救咸海国际基金”将有可能向高水平制度化的方向发展。尽管相关风险对“拯救咸海国际基金”成员国的影响程度不同，但是咸海流域危机是整个地区性的生态灾难。例如，若哈萨克斯坦粮食减产势必影响到吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦两个粮食安全水平较低的国家。可见，只有“拯救咸海国际基金”不断发展才能形成合力应对地区性生态危机。

在中观层面，各国的身份认同是影响“拯救咸海国际基金”发展的直接因素。若身份认同较高，那么就比较容易形成一致的对外行动，反之则很难形成一致的对外行动。从历史传统来看，“拯救咸海国际基金”创始成员国的身份认同总体上有利于机制发展。但是，涉及核心利益时，“拯救咸海国际基金”创始成员国之间也存在分歧。更为重要的是，“拯救咸海国际基金”创始成员国发展水平差距较大，可持续发展政策的目标并不一致，处置咸海流域危机的能力和认识都有不同。若不能控制成员国间差异以致最终对身份认同产生较大负面影响，那么这势必会影响“拯救咸海国际基金”的进一步发展。

在微观层面，吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦更需要外部资金援助解决环境健康问题;哈萨克斯坦和土库曼斯坦更需要借助外部世界资金和技术提高生态活力;乌兹别克斯坦不仅需要外部世界提供援助解决环境健康问题，也需要资金和技术解决生态活力问题。因此，在微观层面，尽管有发展“拯救咸海国际基金”的意愿，但创始成员国对咸海流域危机的关注点不同，“拯救咸海国际基金”的发展在中短期内很难在具体问题上形成合力，更多的可能还是聚焦在较为空泛的议题上。

综上，作为针对地区性生态危机的国际公共产品，“拯救咸海国际基金”在缓解咸海流域危机上的确发挥了较大作用，也有较大的发展潜力。不过，通过分析能够发现影响“拯救咸海国际基金”发展的障碍主要来自微观层面。可以说在中短期内，除非宏观和中观层面发生较大变化，即出现有利于“拯救咸海国际基金”发展的条件，否则“拯救咸海国际基金”将很难有实质性的发展。

（作者为中国社科院上海合作组织研究中心副秘书长、中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员，政治学博士;本文系中国社会科学院创新工程项目《“丝绸之路经济带”背景下中亚国家发展形势及其国际秩序研究》阶段性成果）