找回中国经济的“国企动力”

赵义

在重整经济发动机的过程中，国有企业和民营企业的关系是一个绕不过去的关键问题。事实上，改革开放40年来，国有企业和民营企业的关系问题多次浮现，也有多次争论。可以说，所有制问题始终伴随着中国的市场化进程，这是不以人的主观意志为转移的。

如果简化一下，可以大致分为两个阶段，第一个阶段是在市场化和对外开放不断深化的过程中，国有企业如何脱困，这个阶段的挑战主要在国有企业身上，主要是国有企业在“退”，然后解决怎么“进”的问题；第二个阶段是从2008年金融危机开始，随着大国企特别是巨型央企的崛起，这个阶段的挑战主要在民营企业身上。

这个划分并不絕对，比如即使在2008年以前，在调控经济过热的过程中，民营企业的扩展往往会受到抑制；即使是在2008年之后，国有企业的地盘也受到蚕食或者被重构，比如金融服务业方面。但大体上来说，经过国有和民有之间长时间的复杂博弈，如今正在形成固定的格局。

在中国经济告别超高速增长、进入高质量发展阶段之后，国有企业和民营企业的关系问题再次凸显出来。如何处理好这个关系，直接关系到中国经济的未来。

存在国进民退吗？

那么，第一个问题就来了，现阶段存在国进民退吗？直接点燃争论的是国家统计局公布的2018年半年经济数据。其中特别显眼的是，2018年上半年，全国规模以上工业企业利润同比增长17.2%，其中，国有控股企业增长31.5%，私营企业增长10%，两相对比差距很明显。

这个数据和另一项数据叠加在一起，即规模以上工业企业的数量从2017年底的38.5万家，降至2018年初的37.2万家，似乎印证了民营企业的担心，也是一种广为流传的说法：国有企业在“收编”民营企业。

这种现象肯定有，比如民营企业主动挂靠到国企、央企身上，戴上红帽子，以利于拿政府和国企、央企主导的项目，但还不能说是一种普遍趋势。从总的工业企业盘子来说，根据中国统计年鉴，2016年国有控股工业企业单位数量是1.9万个，主营业务收入是24万亿元，利润总额是1.23万亿元；私营的数量是21.4万个，主营业务收入是41万亿元，利润总额是2.55万亿元—总量上私营占优，但国有控股企业个体体量大。

所以说，所谓“国进民退”的议论，既是片面的，也是错误的。但信号则值得警惕。这就必须回到国有企业和民营企业的关系格局上。观察这个格局有两个维度。一个是上下游关系。根据国务院副总理刘鹤不久前的答记者问，我国国有企业和民营企业已经形成了完整的产业链，国有企业多处于产业链上游，在基础产业和重型制造业等领域发挥作用，民营企业越来越多地提供制造业产品特别是最终消费品。

这个格局可以部分解释2018年上半年规模以上国有控股企业利润的暴涨，中间环节是政策初衷和实际执行的差别。比如去产能、去杠杆对各类所有制企业不是执行同样标准，而是戴着有色眼镜落实政策，不问青红皂白对民营企业断贷抽贷；受制于政府部门履职水平，不是严格按照国家宏观调控方向办事，而是在安监、环保等领域微观执法过程中简单化，执行政策搞“一刀切”。

问题的复杂性在于，政策执行中出现的偏差和国际经济环境的变化、对经济高质量发展阶段的不适应纠缠在一起。因此，我们既要纠正政策执行中的偏差，又不能把任何一个原因绝对化。对国有企来说，值得警惕是，由于政策因素带来的利润超高速增长，会掩盖仍然比较突出的低效和粗放的管理。对政府来说，值得警惕的是，国有企业不是依靠竞争效率的提升，而是因为政策的便利和金融的支持，对民营企业形成的挤出效应。

对国有企来说，值得警惕是，由于政策因素带来的利润超高速增长，会掩盖仍然比较突出的低效和粗放的管理。

这就涉及观察国有企业和民营企业关系格局的第二个维度，就是国有企业的分类。根据2015年中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的意见》，这个文件的基本精神是分类推进国有企业改革。依据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，国有企业被分为商业类和公益类。值得注意的是商业类国企当中的进一步细分：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。

国有企业和民营企业的关系，主要就是指商业类国有企业和民营企业的关系。

分类推进国有企业改革

对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企来说，体制机制的弊端仍然非常突出，比如公司治理结构、激励机制等。按照现在改革的基本精神，基本方向是实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。这一块重点考核的是经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

曾经有一种议论，认为国有企业应当退出一般竞争领域，说的主要是这一类国有企业。今天来看，一方面事实上做不到，在《财富》世界500强企业里面，大型竞争性国有企业数量并不少，另一方面问题的要害是实现公平竞争。

虽然反垄断和反不正当竞争的对象并不局限于国有企业，但在实际经济生活中，由于国有企业和政府的特殊关系，滥用行政权力排除和限制竞争行为，比如地方保护、指定交易、市场壁垒等，“受益者”往往是国有企业而非民营企业。

主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，主要是指自然垄断行业。改革的基本精神是实行政企分开、政资分开、特许经营、政府监管，根据不同行业特点实行运网分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。

这类国有企业，诞生了很多“巨无霸”世界500强，其业务也包含管制业务和竞争性业务。政府的考核既看经营业绩指标和国有资产保值增值，也要看服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的情况。对这类国有企业来说，“自然垄断”毫无疑问是竞争力的“护城河”，但因为改革基本路径是企业重组、公司制改造然后在国内或者国外上市，在外部约束下，运营和管理水平相比原来的老国企已经有了很大变化。我们已经不能用过去的老眼光来看待今天的国有企业尤其是央企。

在经济要转入高质量发展阶段的背景下，这类国有企业实际上面临着双重压力，第一重压力是国家降低经济运行成本带来的对管制利润的压缩。比如电力系统，经济学家周其仁说：中国制造业现在有到美国去布厂的，土地比国内便宜，电价非常便宜，算起来1度电不到0.1元人民币，中国在哪里也没这个价。他认为我们的电费比发达国家还贵，这没有道理。

道理是有的，因为中国电力系统的发展，实际上建设资金很重要的一块就是出自电价。很多基础设施的建设都是这么走过来的，各种附加费、建设基金等，都是加到最终的价格里面。但发展到了今天，这个“道理”已经结束了自己的历史使命，降低成本的必要性也凸显了出来。无论是在用工数量、终端产品价格、与经济社会发展的配套速度等方面，政府都提出了详细的管制措施。这都对这类国有企业提升管理水平带来了“倒逼”。

对这类国有企业而言，即使在自然垄断领域，放开竞争性环节也是改革的基本要求。但现在民营资本的难以进入，客观来说，也不完全是人为故意排斥的结果。比如电力，涉及发电、输电、配电等诸多环节，放开哪些环節，准入门槛怎么设定，相应的政府管制政策怎么设计，这更像是一个“组合拳”，搞得不好可能就会出问题，并且一出就是大问题。也就是说，试错的成本比较高。

同时，这类国有企业的竞争性业务，情况也不尽相同，有的其实是一种变相的“补贴”形式，比如有的央企在关系国民经济命脉的领域，实际上可能没有多少利润，但其“补贴”形式并非是政府直接出面来做，而是央企自己进入房地产开发，通过卖房子的利润来“补贴”另外的业务。有的进入的竞争性业务，本身也是竞争非常激烈，不仅有央企之间的竞争，还有来自民营企业的竞争。对这部分竞争性业务，要防止的仍然是在考核压力之下，制造各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，破坏公平竞争。

重新审视国有企业的责任

在简单梳理国有企业分类之后，我们可以看出，在国民经济中，和民企相对，国有企业具体来说可以有几种角色：财务投资者、基础设施提供者和直接竞争者。对重整经济发动机而言，国有企业的责任可以归结为一句话：在基础设施提供上要降低整个经济的运行成本，在竞争领域，要充分遵循竞争中立原则，由此推动整个经济向高质量发展的转变。

在国民经济中，和民企相对，国有企业具体来说可以有几种角色：财务投资者、基础设施提供者和直接竞争者。

责任和不同类型企业的不同优势联系在一起的。国有企业的根本定位是全民的共同财富，公共属性是天然的要求。电力、金融、能源、通信等基本掌握在国有资本手里，不是要形成一个个利益寡头，而是要能为全体人民服务。经济要转变为高质量发展，要求基础设施的提供者主动适应这个转变。

而在充分竞争领域，国有企业的进入就必须慎重，必须按照国家的分类推进国有企业改革的要求来做。尤其是在世界经济体系和规则正在发生重大变化的情况下，国有企业的举动变得非常敏感。不久前，国资委发言人彭华岗说：我们也提倡“所有制中立”，反对因企业所有制的不同设置不同的规则，反对在国际经济规则制定中给予国有企业歧视性待遇。这段话实际是两重意思，后面一句是针对美加墨自贸协议的“毒丸条款”、B20关于国有企业扭曲竞争的议题等等事件而说的。而前面一句更多的意思是不会在规则上歧视非公经济。

“竞争中性”原则不是泛泛而谈的“一视同仁”，而是有具体的衡量标准，大致内容包括：在国企承担公共服务或者公共政策职能的时候，对其成本的补贴必须是公开的、透明的；在税收、监管、政府采购等方面平等对待国企和其他企业；在国企债务融资方面，保证国企不会受益于国家的显性或隐性担保；在国企股权融资方面，国家作为股东要求国企提供与市场回报率相当的国有资本回报率。

要承担起这样的责任，归根到底还是要靠国有企业的现代企业治理结构变革。治理结构是开放型世界经济的共同语言。它不仅帮助国有企业走向世界的过程中赢得主动，而且保证企业在运营中能够按照国内外通行的规则办事。

40年国有企业和民营企业关系的演变，经过螺旋式上升，又到了一个关键节点上。未来国有企业的面貌将又一次发生深刻的变化。

无论我们用什么语言来概括现在国有企业和民营企业的关系格局，基本国情决定了，国有企业和民营企业谁也离不开谁，两者应该相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消。