太湖流域“一河一策”行动计划编制重点分析

李雯香，夏 力，蒋乔峰，周 游

(1.常州市环境科学研究院，江苏 常州213022；2.常州市武进区水利局，江苏 常州213022)

1 太湖流域水环境特点

太湖流域水系以太湖为中心，有滆湖、阳澄湖、淀山湖等大中型湖泊，流域内主要河道有黄浦江、江南运河、苕溪、南溪、吴凇江、太浦河、望虞河等。太湖流域河道纵横交错，是典型的平原水网区，具有河流流量小、流速慢、流向不稳定，湖泊水浅、换水周期长等特点。流域内土地开发强度大、人口密集、农业生产条件好。

20世纪90年代以来，由于太湖流域经济开发强度不断深化，大量生活污水、工业污水以及农业污染物不断进入水体，加上水体流速缓慢、自净能力变差，河网水质污染日益加重，湖泊氮、磷污染逐渐增加，富营养化状况不断加剧。据统计，21世纪初整个太湖流域80%的河道受到污染，其中江苏省87%，浙江省76%，上海市92%[1]。近年来，随着污染治理力度的加大，太湖流域水质总体有所改善，太湖湖体水质由2007年的V类改善为2015年的IV类，综合营养状态指数由中度改善为轻度富营养化，但水环境质量并未得到根本改善，水质及水生态提升仍任重道远[2]。

2 “一河一策”编制背景

河长制是解决复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是强化流域综合管理的重要手段[3]。2007年，太湖蓝藻爆发并引发供水危机，无锡市首创了河长制这一水环境行政治理模式[4]，指定各级党政领导分别担任无锡市内64条河道的河长，负责组织督办河道治理等方面的工作[5]。由于这一创新的管理模式摆脱了“多龙治水”的局面，有效解决了管理责任不明、相互推诿等难题，2008年，江苏省在太湖流域推广河长制。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求到2018年底全面建立和实施河长制，河长制得到全面推广。

为了有效推进河长制，增强河长“治”的针对性、有效性，需要因地制宜的制定“一河一策”治理方案[6]。2017年，江苏省河长办印发了《江苏省河长制“一河一策”行动计划编制指南》，指导全省“一河一策”编制工作。

3 “一河一策”编制原则

一河一策的编制要坚持生态优先、绿色发展，要坚持党政领导、部门联动，更应体现不同河道治理的差异性，找准问题，突破重点，将其变为一份可落地、易操作的行动计划。

3.1 因地制宜

河湖受所在区域地理位置、流域自然环境、沿线人文、产业局部等多种因素影响，在治理过程中不能千篇一律，更不能不顾当地实际情况盲目上治理项目。“一河一策”编制应当结合当地经济社会发展现状以及河道前期治理情况，调查清流域范围内的源汇情况，治理项目、对策、措施要与当地实际情况相适应。

3.2 问题导向

一河一策应统筹协调所在河流的上下游、左右岸、干支流、水上与岸边、保护与发展的关系，坚持问题导向和源头控制，从水资源、河湖资源、水环境、水生态、水管理等多个方面，对河湖保护与治理现状进行全面梳理，分析河湖保护与治理存在的主要问题，查找问题产生的原因，提出的治理目标、对策均应针对存在问题[7]。

3.3 突出重点

河湖治理是个复杂的系统工程，需要长期治理，而“一河一策”是短期的行动指南，不可能面面俱到，也不能一蹴而就。应抓住河流河段管护的主要矛盾，重点解决影响河湖健康的突出问题，制定阶段性工作目标，列出重点项目工作清单(问题清单、任务清单和责任清单)，做到“有的放矢”。

3.4 操作易行

提出的目标和任务必须可量化、可评估、可落地。按照分段河长设置情况，确定各分段保护治理的具体措施；问题清单，目标清单、任务清单需落实部门责任分工，明晰措施执行的责任人与责任单位，确保治理对策措施落地，可监督、可考核。

4 “一河一策”编制重点分析

按照江苏省编制指南，行动计划编制的主要任务是结合“八个方面”，形成“五个清单”和“两张表”。“八个方面”是指水资源管理、河湖资源保护、河湖水污染防治、水环境综合治理、河湖生态修复、河湖长效管护、河湖执法监督、河湖综合功能提升；“五个清单”是问题清单、目标清单、任务清单、措施清单、责任清单；“两张表”是目标任务分解表和实施计划安排表。然而作为近2、3年河湖治理的行动计划，必须有针对性地解决突出问题，编制时应关注以下重点。

4.1 重点问题要突出

“一河一策”编制的首要任务是结合资料梳理和现场调查，说清河道具体问题是什么，哪里问题最突出。

4.1.1 突出“三乱”问题

太湖流域河网地区居民、企业大多沿河而建，不仅占用了大量的岸线资源，且其在长期生产、生活过程中对河道生态环境造成了较大负面影响，成为了河道近2、3年急需解决的突出问题。故“一河一策”编制时对河道乱占乱建、乱垦乱种、乱倒乱排等突出问题要排查清楚，可采用遥感影像为底图，结合水域、陆域现场调查以及无人机航拍等技术，彻底排查“三乱”问题，并绘制岸线利用现状分布图，标注河道岸线侵占情况。

4.1.2 突出水环境改善

水环境质量改善是太湖流域近阶段河道治理的重点，也是目前“八个方面”中受关注度最高的方面，通过近2、3年的整治必须确保水功能区、“水十条”考核断面稳定达标。问题在水里，根源在岸上，首先，必须在充分调查河道沿程水质变化情况的基础上，分析出水质突然发生恶化的重点区域，其次，开展重点区域污染源汇入情况的详细排查，包括沿河生活、工业、农业污染源的汇入情况以及支河支浜水质情况，逐步理清水质恶化的问题根源，为精准施策提供依据。

4.2 目标设置要合理

“一河一策”是河道治理的行动计划，目标既要全面，要包括河湖治理、管理、保护等近远期目标和指标，又要突出重点，能解决河湖“三乱”、环境质量等突出问题；既要有定性目标，也要有可考核的定量指标，且目标值要与省有关规划、行动计划衔接。近期目标主要以水资源、水环境、长效管护等方面的定量目标为主，包括水源地达标，水功能区、“水十条”考核达标，黑臭河道消除，水利工程标准化管护率等；远期主要以水生态、综合功能方面的定性目标为主，包括河湖功能的稳步提升，河道生境有效改善，生物多样性显著提高等。

4.3 职责权属要分清

“一河一策”是行动计划，不同于规划，更不同于研究，是河长对各部门和分段长布置任务的依据，也是考核河长、分段长的依据。因而存在问题、考核目标、对策措施及重点工程，必须一一落到责任部门，落实到相关负责人，落实投资渠道，绝不能职责不清，分工不明，相互推诿。

此外，由于上游来水、支流支浜来水的汇入均会影响河道水质和生态环境，影响整体任务的完成情况，故一河一策编制时也应明确交汇河道相应河长的职责和任务，便于分级河长体系落实分级治理职责，而非将汇入河道的所有治理内容一并纳入，形成一个庞大的重点不明、责任不清的复杂文本。

5 结语

河长制是河道管理的一种创新模式，“一河一策”行动计划是河长“治”的行动指南，科学的编制固然重要，但更为重要的是落实，是将行动计划中的对策、措施、工程落到实处，使其真正的发挥作用。