立法联系点：群众参与立法新途径

黄兴旺

过去，立法在人们眼里是高大上的，如今，已走入寻常百姓家。用百姓的话说：“过去感觉国家立法离自己很远，现在通过立法联系点可以直接对法律草案提出意见和建议，一下子拉近了与立法工作的距离。”

群众搭上立法“直通车”

2018年3月12日，十三届全国人大一次会议新闻中心在梅地亚中心多功能厅举行记者会。全国人大常委会法工委副主任许安标在谈到过去五年立法工作特色时指出，建立基层立法联系点制度，让基层的意见直达国家立法机关。

“国欲兴其势，必先固其本”。国家发展的根本在于基层，基层是各种实践与创新的实验场，也是各种利益关系与纠纷的发生地。从群众中来、到群众中去不仅是党的群众路线和工作方法，更是立法工作接地气、顺民心、懂民意的重要途径。无论是科学立法还是民主立法，深入基層调查研究，都是不可或缺的工作方式。

党的十八届四中全会决定提出，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。2015年7月，全国人大常委会法工委确定上海虹桥街道、甘肃临洮县、江西景德镇市、湖北襄阳市为基层立法联系点。这是落实党的十八届四中全会精神的重要举措，是进一步推进科学立法、民主立法的有益探索，可以使立法更好地反映人民意愿，让立法更接地气。

“要把基层立法联系点作为国家立法工作接地气的‘直通车，让百姓的心声更快、更准地直通国家立法机关。”2016年11月，中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国在上海就民法总则草案听取意见建议时，还专程到立法联系点调研座谈。

据了解，这些基层立法联系点设立以来，坚持体现基层特色、地区特色、法律特色，通过各种方式为多部法律的起草、制定提供了有益的意见和建议，各联系点已逐渐成为基层群众参与国家立法的“直通车”和全国人大民主立法、开门立法的“最前线”。仅上海虹桥街道就已完成反家庭暴力法、慈善法等8部法律草案的意见征询工作，归纳整理意见建议120多条。其中多条修改意见，如反家庭暴力法中的“人身安全保护令的申请主体扩大到基层组织”“关注对老年人群体相应权益保护”等建议都已被采纳，基层群众为能参与国家立法而倍感自豪。

地方人大的先行先试

在基层设立立法工作联系点，相较于全国人大，地方人大有更早的探索实践，并取得了很大成绩。

2002年，为了更多地吸收各方面的意见建议，改进立法工作，提高立法质量，甘肃省人大常委会就在全省各地尝试建立立法联系点，在科学立法和民主立法上进行积极的探索，取得了较好的成效。

2005年，黑龙江省哈尔滨市人大常委会面向社区设立了24个立法工作联系点。当年，哈尔滨市人大常委会在制定《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》时，南岗区、道里区、香坊区等多个联系点提出“对废品回收人员在居民区回收废品的时间应当进行限制，防止噪声扰民”的建议被采纳。在制定《哈尔滨市燃气管理条例》时，哈尔滨市呼兰区幸福街道办事处联系点提出“燃气企业、燃气主管部门和广播电视、新闻出版、教育等部门应当加强燃气知识宣传普及工作，提高用户安全意识，积极防范各种燃气事故发生”；道外区华北社区联系点提出，用户不管使不使用煤气，每月都要交纳基础费，严重侵犯了用户的权益，这虽然不是法规涉及的内容，但却关系到广大用户的切身利益，经与有关方面多次沟通，在研究论证阶段，最终取消了煤气基础费的收取，维护了百姓的利益。

经过不断发展，到2013年，哈尔滨市人大常委会将立法工作联系点增至100个，涉及领域延伸至法律、城市建设、经济、教育、卫生、文化、医疗、农业等方面，初步形成了全方位、多层次的立法联系网络体系。

需要提到的是，2015年，为更好地挖掘区、县（市）在自然环境保护、历史文化保护方面具有地方特色的立法题材，哈尔滨市人大常委会首批选择在道里、呼兰、阿城、尚志、延寿、双城等6个区、县（市）人大常委会设立“立法工作站”，在全国首创“一点一站”立法联系网络体系，这是畅通基层立法意愿表达渠道的又一全新尝试。

这期间，浙江、江苏、广东等省级人大常委会纷纷开始在全省范围内设立基层立法联系点，通过拉近社情民意与立法活动的距离，让立法工作更“接地气”。

有学者认为，建立基层立法联系点，就是把立法的“大门”开到群众家门口，拓展了群众参与立法的直接渠道，进一步调动了全社会参与立法的积极性，使得立法工作者能够在第一线听取到基层群众的呼声，在第一时间收集到热气腾腾的鲜活民意。同时，也开阔了立法工作者的视野，增强了立法能力。更为重要的是，在与群众互动的过程中，立法工作者可以同步掌握社情民意，把握经济社会发展的时代脉搏，对于各种影响经济社会发展的问题也可以发现于未然。

此外，基层群众的生产生活涉及方方面面，基层立法联系点制度可以有效地提高立法工作的精细化，精细化带来的是更有针对性和精准度的立法，这将为法律制度的实施奠定更加广泛的民意基础。

“没想到立法离自己这么近”

近两年，在全国人大的示范作用下，地方人大立法工作联系点的建立工作开始步入快车道。

“目前农村集体聚餐场所很多，如果发生食物中毒，处罚对象是谁？是聚餐的承办者、举办者还是场所提供者？我建议法规要明确。”2016年，在《上海市食品安全条例（草案）》到基层立法联系点听取意见时，一些居民向联络员提出了这条建议。让他们没有想到的是，这一意见最后被条例采纳。一位居民感叹说：“没想到立法离自己这么近。”

2017年3月9日，在十二届全国人大五次会议上海代表团全体会议上，审议全国人大常委会工作报告时，全国人大代表朱国萍在发言中说：“我本来以为，立法离基层百姓很遥远，但设立了联系点以后，让全国人大直接听到最接地气、最基层的声音。这是立法工作迈出的一大步，更是我们国家的进步、社会的进步。”

在建立基层立法联系点的过程中，地方人大不断探索，推陈出新。2015年底，南宁市人大常委会从专业性与广泛性相结合的角度，探索出一条具有南宁特色的基层立法联系点建设新路径。从专业性方面来看，南宁市人大常委会法工委在驻邕高等院校、科研院所、法律服务机构、司法执法部门等单位建立了30个基层立法联系点；从广泛性来看，在遍布城乡的村民委员会、社区居民委员会建设699个“人大代表之家”，与之同步建设基层立法联系点，把“家”“点”建设结合起来，把立法工作的触角直接延伸到百姓的家门口。

上海市人大常委会法工委主任丁伟表示：“基层立法联系点的建立，为立法活动体现民意创设了一条便捷的路径，起到了‘请进来‘走出去立法双向互动纽带桥梁的作用。”

让制度真正发挥作用

不可否认，作为新尝试，基层立法联系点在实际工作中也遇到了一些问题。比如一些立法联络员或信息员的法律知识结构和政策理论水平还不能很好地适应工作要求，法律综合素质还有待于进一步提高；有的接触立法调研工作少，感性认识多、理性思考少；有的由于接触立法业务少，对法律草案理解不到位，所提意见和建议针对性不强；工作经费短缺，草案征求意见时间不够等。

针对这些问题，基层也提出了不少意见和建议，如建议加强工作指导，明确制度规范，制定基层立法联系点工作具体指导意见，明确基层立法联系点设立程序、工作职能、运行机制、规范要求及保障措施等内容。

一些基层群众则希望，能更加注重工作实效，贴近群众生活，在听取意见中，形式上要简单实用，避免“撒网式”征求意见，避免成为新的形式主义，增加基层负担。让群众切实从参与立法的过程中感受到立法的态度，在法律制定后得到真正的实惠。

2015年，甘肃省临洮县人大常委会被全国人大法工委确定为基层立法联系点。对于如何提升基层立法联系点的功能，使其真正发挥应有的作用，临洮县人大常委会主任王耀洲颇有心得。

他认为，基层立法联系点要真正发挥作用，就要加大宣传力度，将法规草案征求意见建议工作与普法宣传紧密结合起来，把征求意见的过程变成普及法律的过程，开展民主立法、科学立法的社会宣传，扩大公众在立法上的知情权、参与权和监督权，这样才能提高社会公众对立法工作的认知度与参与度。要进一步加大队伍建设。与相关单位建成固定的立法联系网络，注意吸收热心法制建设的人共同参与立法联系点工作。要不断创新工作机制。注重把联系点工作作为推进法治政府、法治社会建设、法制宣传、营造良好法治环境的有效抓手，充分发挥党政机关、事业单位、社会组织以及一线干部群众的重要作用和特色优势，选择重点乡镇和有关部门设立联系点，健全立法联系点的网络体系，在创新工作方式和途径上下功夫。

基层立法联系点的设立是民主立法的新探索，是人民当家作主的新实践，是汇集民智、反映民愿、体现民情、表达民意的有效途径，也是一个从有法可依到良法善治的发展过程。党的十九大强调，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。立法机关建立基层立法联系点制度，正是落實中央精神的重要举措，是进一步推进科学立法、民主立法的有益探索。