新时代我国税收征管体制改革稳步推行——以社会保险费和非税收入征管职责划转为例

安 李

一、新时代我国税收征管体制的改革进程

我国现行税制来源于1994年的分税制改革，在当时中央财政收入持续减少的背景下，分税制改革把税收管理权限进行了划分，形成了中央税、地方税、中央地方共享税，主要是保证中央财政收入比重的提高，充分发挥中央和地方征管上的积极性。此后，随着2002年所得税征管划分的改革和2016年“营改增”的全面推进，地方税收征管效率下降、地方主体税收显著下滑等问题日渐明显，新一轮国家税收征管体制改革呼之而出。

2018年“两会”国务院机构改革方案的说明当中，提出了“改革国税地税征管体制，将省级和省以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”，正式拉开了国家税务机关与地方税务机构有机整合的序曲，吹响了新时代税收征管体制创新发展的号角。截止到2018年7月末，县级国地税机关全面完成了合并整合，这使我国的税收管理体制改革迈出了重要的一步，这是继1980年代的“利改税”和1994年的分税制改革后，顺应新时代改革发展的要求，我国税收管理体制的第三次重大变革。

新时代我国税收征管体制改革，是以习近平同志为核心的党中央着眼全局作出的重大决策：加强党对全国各地税收征管体制改革的全面领导和全过程的领导，使改革继续朝着正确的方向发展，使纳税人缴纳税费更加便捷；推进税收支付便利化改革，从根本上解决“两头跑”、“两头查”等问题，切实维护共和国纳税人的合法权益。

此次征管体制改革坚持四项原则：坚持党的全面领导，坚决维护习近平总书记的核心地位，坚持中央权威和以习近平同志为核心的党的集中统一领导。税收体制改革将继续提高效率性和统一性，调整税务机构的职能和资源，坚持提高政策透明度和执法公开性，统一税收、社会保险费和非税收收入征收的管理标准，并推动现代经济体系建设和优质经济发展。降低税费成本，改善经营环境，建设人民满意的服务型税收管理体制，增强人民群众的获得感。国家税收体制改革的推进将继续发力，坚决维护法治地位，深入落实全面法治要求，坚持改革与法治相结合，推进法治建设。保证干部的稳定、保证职责的顺利交接、保证工作的稳步推进和良好的社会效果。更好地发挥中央和地方的积极性，使国家税务机关和地方税务机关相互协调，实现两个税务机关的事合、人合、力合、心合。

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《国税地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》），指出新时期国家税收征管体制改革是习近平同志为核心的党中央共同作出的重大决定。作为改革的重点，着眼于全局，为完成国地税机关的合并、税务机关“三定”规定、社会保险费和非税收入转移、税务服务和信息系统整合等重点改革任务的要求，新成立的税务机关应根据要求，做到加强资金保护和资产管理，清理和修订有关法律法规，制定专项安排，明确保障措施。

目前，全国省、市、县税务局全部按时完成了新机构的挂牌工作，并以新机构的名义开展工作。严格控制机构数量，进一步完善各级税务组织体系和税收管理职责，完善权力结构和权力分配，使机构设置科学，职能和职责明确，资源配置合理。同时，从2019年1月1日起，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险费由税务机关按照方便、高效的原则统一合并征收。

为了合理确定非税收入征管职责转移到税务部门的范围，依法保留一批成熟的征管制度，并转移一批适合合并管理的非税征管项目，改革方案还要求税收服务与税收征管相结合，优化和完善税收支付管理信息系统，为共和国的纳税人提供更方便、快捷的纳税服务。

二、我国社会保险费和非税收入征管的现状

（一）我国社会保险费征管现状

2010年10月，颁布了《中华人民共和国社会保险法》，自2011年7月1日起施行。这是新中国成立以来我国社会保障制度的第一部综合性法律，确立了中国社会保障制度的基本框架。社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保障制度。其中，基本养老保险包括劳动者缴纳的基本养老保险、新农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险；基本医疗保险包括劳动者缴纳的基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险。经过十多年的实践，工伤保险、失业保险和生育保险制度也日渐成熟，社会保险征管制度也在逐步完善。

社会保险费征收以来仍然存在一些问题：如有的企业采取核定征收，没有实行据实征缴的方法。根据《社会保险法实施条例》的规定，社会保险费的缴费基数应当是“缴费单位的工资总额”。对于个人缴费的基数如果出现当地雇员的平均工资低于上一年雇员平均工资的60%或者比当地雇员的平均工资高300%的，应当保底或封顶，而现行的社会保险费缴费基数以用人单位的申报为依据。也就是说，无论企业的工资总额如何，企业员工的工资总额都是根据当地职工上一年度的工资总额来计算和征收的。实际上，企业申报上来缴费基数都是按照上一年当地职工平均工资的60%。这种操作方法使得法律所规定的征收变成一纸空文，社会保险费的缴费工资基数明显不实。

此外，企业参保的积极性不高。一是一些企业更多地考虑企业利益，忽视职工的合法权益；二是企业自身的经济状况不佳、费率高、企业负担沉重，企业负责人选择对自身有利的险种参保；三是企业普遍反映保费负担较高、难以承担；四是企业应参保人员确实存在着一些其他情况，如参加保险的年龄限制、政策宣传和自愿保险等，所有这些都影响了实际的参保比率。

（二）我国非税收入的征管现状

我国非税收入的取得，是在政府提供公共产品和干预经济的过程中进行的。它与政府提供公共产品的性质、特征和方法以及政府对经济过程的干预密切相关。从政府提供的公共产品来看，政府的部分非税收入是行政成本补偿，例如各种行政事业收入等；另一部分属于政府履行职能的手段之一，如各种没收收入；还有一部分属于国家所有权收益，如国有资产资源收益。非税收入管理的具体范围主要包括：政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入，罚没收入、捐赠收入、财政性资金形成的利息收入等。

而对于上述的社会保险费而言，非税收入的征管现状更为复杂，问题更加突出。在市、县、乡三级地方政府中，建立非税收入的行政约束力逐渐减弱。在“一事一费”原则的实施中，没有一个专门部门实行质量的把关和数量控制等。不过随着近年来党和国家从“八项规定”到纠正“四风”、从“三严三实”专题教育到“两学一做”学习教育、从落实党委纪委的责任到用好巡视这把“利剑”中，这种现状有了极大地改善，但分散管理之中仍然容易滋生贪污腐败，浪费流失仍然较为严重。我国许多基层行政单位在日常征管行为上缺乏约束，存在收费形式多样化、收费主体多元化，预算外资金收入与非财政性的税收收入管理混乱，近年来中央财政授权征收的只有130多种项目，但实际在地方执行收费项目达1000多个。

三、职责划转对我国征管体制改革的意义

国家税务总局局长王军同志在近期召开的社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署视频会议中强调，社会保险费和非税收入征管职责划转到税务部门，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是国税地税征管体制改革的重要内容，是坚持以人民为中心促进政府职能转变、优化营商环境、提升国家治理水平、推动高质量发展的重要举措。

这一改革，有利于为提高社会保险费总体水平、促进研究适时的缴费比率和非税收入的法制化进程奠定良好基础，为深化政府机关“放管服”思想观念转变、进一步激发市场经济主体地位奠定了良好的基础。

将社会保险费和非税收入统一为一个部门，有利于地方政府对财政收支的统筹规划。通过对部门的统一征收，可以更准确地预测收入，从而为财政支出确定更准确的预算。

将社会保险费和非税收入征管权统一划转，可以减轻企业的负担。通过经由税务部门统一征收和管理，一方面降低了企业的社会成本，即企业不再需要运行七、八个部门支付费用，而是只使用一个部门来大幅度降低企业的运行成本；另一方面，由于是一个部门的收集和管理，没有多个部门的检查。大大减少了全年多部门检查的可能性。

将社会保险费和非税收入征管权统一划转，有利于防止违法行为。防止乱收费，切实减轻企业负担，一直是党中央的一项重大政策。然而，由于以往为多部门收费，难以监督和控制任意收费。通过统一征收和管理，监管机构只需对税务部门进行监管，有效地提高监管效率。

四、新时代税收征管体制改革的期望

改革的帷幕已经彻底拉开，共和国的纳税人享受到了更多的改革红利。然而许多专家也指出，改革涉及范围广泛、困难重重、时间紧迫、任务繁重、改革阻力重重，改革的细节问题还没有完全解决。

整合后的税收征管部门必须更专注于改革过程管理。改革不仅涉及到组织整合、责任绩效和管理模式的转变，而且还涉及到解决许多体制嵌合的“兼容性”问题，以及干部的任用、制度的设置、人员的配备、经费的分配等新税务机关内部管理的问题。

税收征管体制改革有其特殊性、复杂性和挑战性，需要统筹协调、全面把握和完善纵向征管体制、横向协调机制、内部运行机制、外部适应机制，积极、稳妥、有序地推进税收征管体制改革。这次税收征管体制改革，还需要各级政府及社会各界更多的关心和支持。

为了降低征管成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更好、更快捷、更方便的服务，省级国家税务机关和地方税务机关合并后，直接承担本辖区内的税收和非税收入职责。要提高社会保险基金的征管效率，社会保障部门需要协助新整合后的税务机关征收基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、生育保险费、失业保险费等社会保险费，省级税务机关由国家税务总局和省（自治区、直辖市）人民政府实行双重领导。

国家税务总局会同当地省委、省政府，加强党在税收征管上的领导，做好党的建设、思想政治建设和干部队伍建设，承担选拔国家税收捍卫者的职责，推进税收征管体制改革，提高新时期税收征管水平。坚持“健身”与“瘦身”相结合的原则，完善布局结构与权力配置的结合，构建和丰富高效、统一的社会主义税收征管新体制。