唐山PPP项目公路建设管理模式研究

文/刘翠会 刘翠霞 许秀东，.唐山市收费公路管理处；.唐山市交通运输局公路管理站；.唐山市公路建设管理处

唐山地处渤海湾腹地,在京津冀协同发展助力下，多个公路建设PPP(即服务、合作、互利）项目落地开工,为唐山市公路PPP项目建设管理积累了宝贵的经验。近年来，随着唐山市公路的大规模建设以及养护工作的不断加强，使其公路的数量和质量都有较大幅度地提高，基础设施建设和运输条件大为改善，有效地推动了市区发展进程。由于公路的建设需要花费大量的财力、人力、物力，加之唐山公路建设管理存在部分养护管理主体责任意识差，公路养护管理“缺位”、养护资金不到位等问题。为进一步加强唐山公路建设管理，提高公路管理的质量和水平，探索适合我市的公路管理模式，则需要科学、合理、高效的公路运营和养护管理。

1 PPP概述

1.1 PPP模式定义及意义

PPP是英文Public—Private—Partnership的缩写，PPP模式具体是指私人组织和政府之间形成的一种伙伴式的公私合营模式，是一种合作关系的体现。PPP模式的建立能够在有效减轻政府财政负担的同时实现社会主体投资风险的不断减小，最终实现双赢。通过这样的模式有效地降低政府的财政负担的同时实现投融资体制改革的不断深化，又可以引导人民群众参与到公共服务中、激发民间投资活力、实现投资的有效扩大，并且在投资过程中注重资源使用效能和建设、运营效率的不断提高。

1.2 PPP项目的优点

公路PPP项目管理中PPP项目的开发，对于政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，整个项目的评估、研究和融资等建设过程是由政府和私人企业共同参与并完成的，这样的模式下有效地保证了项目的顺利进行，消除费用的超支，提高了工程的效率，降低了工程的风险；在PPP项目中，转换了政府的职能，减轻了政府的财政压力；同时私营部门的参与也促进了投资主体的多元化，推动了工程管理的创新，提高了办事效率；政府和私营部门之间还可以互相帮助与学习，协调各方的不同利益，合理分配工程的风险，充分发挥各自的优点，提供高质量的服务，达成长期的合作目标；应用范围广泛，在城市供热等各类市政公用事业以及铁路、机场、道路、医院学校中得到极为广泛的适应。

在公路PPP项目管理中，运用新颖的管理模式，按投资比例，公平公正划分施工份额，并且引进京津投资，股东多元化，能够取长补短，优势互补，形成战略联盟，达到共赢；政府投资少，工程质量高，社会效益高；同时管理层由多方股东组成，容易形成合力，具有合同管理的优势。通过调研，PPP在建项目与传统公路建设项目对比，PPP公路建设具有更高的社会效益。尤其是在合同管理方面，非招标项目，股东多元，合同签订要通过多轮谈判，发现、解决问题及时，极大限度降低公路造价，节约大量资金，减少大量政府债务风险。

2 唐山公路建设管理现状

近年来，唐山市政府也深入研究落实国家有关政策，积极探索PPP模式，创新管理观念，推动唐山经济转型升级的快速发展。唐山公路PPP项目入库，招商等方面也有了很大的进展，各县（市、区）也都成立了相应的PPP项目办公室，也制定了很多公路建设管理考核制度。但是现行的唐山公路建设管理还存在一些问题。

2.1 公路建设管理的法律法规不健全

唐山现行的公路管理立法体系不完善，而且公路基础设施管理的要求与其全局性不协调，在处理公路交通案件时，没有完善的法律法规，难以服众。

2.2 公路建设管理机构运作效率低下

唐山公路建设管理不统一，比较分散，有许多新建的高速公路，成立的新的管理机构，组建管理队伍，造成资金的浪费，而且，新组建的管理队伍缺乏管理经验，使得公路建设管理机构运作效率低下。

2.3 公路建设补助标准低，公路养护资金短缺

唐山的公路建设由于受到国家燃油税费改革、政府财政资金投入不足及工程人工、材料价格的提高的影响，其公路建设项目总投资资金缺口较大，而且公路养护补助资金短缺。随着公路建设规模的不断增大，虽然各县区财政部门对公路的养护资金进行了统计支出，但是，补助资金还是不能满足实际需求，严重地影响了高速公路管养工作的正常开展。

2.4 重载车辆使得公路的交通压力增大

唐山市属于工业型城市，工厂多，重载车辆也不断增加，显然，使得唐山的公路交通压力变大。由于现行的公路路政管理不足，政府缺少必要的资金支持公路的安保设施，导致许多公路产生路面开裂、断板、车辙等道路损坏大，这也给人民的出行造成了很大的安全隐患。

3 唐山PPP项目公路建设管理策略

唐山PPP项目公路建设的管理方面，应积极借鉴其他地市采用P PP模式的经验教训，各政府部门应加强协调，积极引进个私营企业参与合作，灵活运用各类金融工具进行融资，建立完善的资金保障制度从而有效地促进PPP项目资金的可持续发展，实现与各个金融机构之间合作的加强，实现对PPP项目信息的共享，实现对项目融资、建设中存在问题和困难的协调解决，制定有效的PPP项目公路建设管理策略，提高PPP项目合作对接与运营成功率。

3.1 尽力争取政府支持

多样化是PPP项目中政府与民营合作方式最为显著的特点，该方式中的角色和责任也不尽相同，政府的责任则是为PPP项目提供资金支持与政策服务。政府要将公共利益作为出发点，实现对PPP项目的整体策划与组织的负责，并实现各个机构件的权限和关系的正确管理，使工作效率得到有效提升，降低项目总体风险。与此同时，政府应加强公路护养工作，提高相应建设补助标准，鼓励拓展养护市场化和多渠道筹措养护资金，完善公路建设程序。同时引进京津投资，形成股东多元化的战略联盟，达到共赢，提高工程质量和社会效益。引导多方股东组成管理层，按投资比例，公平公正划分施工份额。

3.2 建立健全公路建设管理法律法规

健全的法律法规制度,统一管理,依法治路。在PPP项目的运作中，做好顶层设计，加强合同管理，在项目管理过程中实现政府部门与企业部门各自承担责任、义务以及风险的明确，并实现对双方利益的保护。公共民营合作是在PPP模式中进行项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳的重要方式。在与民营企业合作的同时，使各民营企业进行公平的竞争。

3.3 培养公路建设管理专业人才

不断发展PPP项目的专业化机构，通过该机构培养出大量公路建设管理专业人才。PPP模式的运作中所需的人才必须具备复杂的法律、金融和财务等方面的知识，实现对PPP交易流程中规范化、标准化的进一步明确，并且还充分的发挥专业化中介机构在提供具体专业化服务的作用。

3.4 提出合理化风险应对措施

通过对其他地市采用PPP模式的调查，总结出PPP项目公路建设中所存在的7种风险,即政治风险、不可抗力风险、金融风险、市场风险、技术风险、建设风险和运营风险等。唐山PPP项目组应对风险进行科学的评估，对风险的问卷调查数据进行详细的分析和计算，按照风险分担的准则，提出PPP项目公路建设分配风险影响的合理化建议，并且提出合理化风险应对措施。

4 结论

为了促进唐山PPP项目公路建设的有效管理，必须在了解PPP项目的运行特点后，根据唐山公路建设管理的现状，并根据其他P PP项目的成功经验，提出有效的管理策略，通过这样的详细的研究，为唐山的PPP项目管理有着非常重要的意义。