福建宁德绿色减贫研究

一、选题缘由

2018年中央政府工作报告指出加强精准脱贫力度与生态文明建设，然而当前我国集中连片贫困区与重要生态功能区高度重叠，根据邹波(2016)的测算，42.9%的国家禁止开发区域位于国家扶贫工作重点县连片特困区，而51%的贫困群众生活在森林覆盖率大于44.7%的贫困区。经济社会的发展离不开良好生态的支持，但生态良好的地区不一定经济发达，绿色经济发展缺失往往成为地区贫困的主要原因。因此绿色减贫势在必行，如何将绿水青山转化为金山银山，将生态优势转化为经济优势是我国实施扶贫开发战略应思考的核心问题之一。

绿色减贫一词最初源自胡鞍钢(2003)总结中国西部发展目标——“富民减贫绿色”。通过归纳总结，笔者认为，绿色减贫即为通过产业绿色化和绿色产业化实现脱贫致富，具体来讲即贫困地区依托当地绿色资源，通过生态补偿制度与投融资机制度作为保障，活用土地、自然环境、劳动力等要素，创新利益联结机制，发展绿色产业，带动贫困群众增收，以此提高脱贫内生动力的一种脱贫方式。当前绿色减贫理论与实践仍处于探索阶段，我们不仅应关注2020年的如期脱贫，也应关注减贫的质量与效率，将脱贫攻坚与生态建设相结合。而福建宁德市下辖10个市(区、县)，既拥有多个国家和省级重要生态功能区，又曾经是被国务院确定的全国18个集中连片贫困地区之一。近十来，宁德的扶贫开发实践，使自然资源优势转化为经济发展优势，实现生态保护和产业发展双重目标，成为福建乃至全国绿色减贫的典范。研究宁德绿色减贫之路，对于总结绿色减贫经验，发现绿色减贫困境，探索绿色减贫创新之路具有重要意义。

二、福建宁德绿色减贫措施考察

(一)分批次开展生态移民工程

宁德地形地貌90%以山地为主，有696座山海拔过千米，交通较为闭塞，大部分贫困人口散居于老、少、边、岛等区域，所处环境交通闭塞，基础设施条件差，且贫困人口集中地区多为生态环境脆弱地区和重要的水源地等生态功能区，因此扶贫开发不仅受制于当地交通闭塞、产业脆弱、村财空虚等因素，还受限于森林、土地、水资源等生态红线的限制。因此宁德开展生态移民工程，釜底抽薪，将该区域的贫困人口整体搬迁，集中改善其生产生活条件，实现“拔穷根”、“挪穷窝”、“改穷业”，集中剩余劳动力资源，促进迁入地经济发展。1994年，宁德在福建全省率先实施搬迁扶贫(后被称为“造福工程”)，主要采用“分散搬迁”、“插花安置”方式，解决“连家船民上岸定居”、“茅草屋改造”等问题。新世纪后，宁德进一步深入实施整村搬迁工程。2017年，宁德完成16848人造福工程的搬迁工作，占省里下达任务的118%，扶贫开发重点村群众的居住环境条件得到根本上的完善。

(二)推进特色绿色产业扶贫

宁德通过产业融合，在技术进步和消费升级的推动下，将贫困地区的自然资源禀赋与市场需求有机结合，在传统的以绿色资源为核心的扶贫产业上形成新的经济业态。在农业产业内部融合中，发展生态农业，生态林业，生态茶业等形式，重点扶持发展水产品、茶叶、蔬果、畜禽、食用菌、林竹、花卉、中药材等主导的特色产业，并通过电商扶贫等形式延长产品价值链上的产业，如寿宁县下党村的“互联网+定制茶园”，依靠互联网平台将农业生产与销售环节深度融合。在农业与二三产业的融合中，宁德推动生态旅游、观光农业，实现一二三产业的交叉渗透，利用贫困地区绿色资源实现全产业链条促进要素融合，并涌现出周宁县吴山底村和福安市溪塔村等典型代表。

(三)推行生态补偿机制

宁德在市域内积极开展流域生态补偿工作。其中，福鼎市率先实施市(县)小流域生态补偿机制。福鼎市在明确主体和经费补偿的基础上，将流域重点生态环境保护补助资金纳入本年度市级财政预算，通过优化乡镇组织和实施重点流域生态保护补助资金建立生态补偿专项资金，建立补偿资金专项挂钩制度，实行专门账户存储和专户管理专项财务投入管理制度。在补偿方式和目标方面，福鼎市根据人口，土地面积，森林面积，水源涵养面积，重点流域面积5个指标，确定生态环境保护补助费生态资产补助标准，利用上游乡镇环保专项补助资金支持重点流域和饮用水源保护区的生态建设和恢复。

三、福建宁德绿色减贫的发展困境

截至2015年底，全市仍有7.32万现行标准农村扶贫对象、6.72万农村低保对象、452个贫困建制村和一批发展滞后的少数民族村、老区村。在我国经济面临转型升级的艰难时期，生态环境保护对绿色减贫提出更高的要求，由于绿色减贫作用机制仍有待进一步完善，宁德深入实施绿色减贫面临诸多现实困境。

(一)绿色减贫脱贫动力仍需提高

贫困地区绿色减贫内在动力不足，主要表现在缺乏必要的劳动力支撑和绿色发展意识淡薄两个方面。一方面，由于区域产业发展不平衡，宁德贫困地区产业多以增收效益较低的第一产业为主，青壮年劳动力多数转移就业以寻求稳定的工作和较高的工资收入，导致贫困地区劳动力大量流失，仅剩幼、弱、残、老等劳动能力低下甚至缺乏劳动能力者留守，贫困户因病、因灾等原因致贫返贫现象突出，贫困对象对外负债高、于内无动力，内外交困，逐步成为脱贫的难点。另一方面，绿色减贫益贫性仍较不足，部分绿色资源名义上“入股”，实际“放贷”，贫困群众享受到的“微利”或“分红”甚至低于国家对转移支付的优惠政策，加之国家对一些行业的支持援助，被相关企业拦截，贫困群众难以享受到绿色资源的收益，绿色发展意识淡薄，缺乏绿色减贫内生动力。

(二)绿色减贫产业体系有待健全

绿色产业中特色农业产品大多为初级农产品，技术含量和产品附加值较低，绿色产业对农民增收效应不明显。此外，贫困地区绿色产业缺乏营销宣传和市场信息预警等相关产业链建设，绿色产品缺乏统一销售渠道，市场开拓能力较弱。加之部分绿色产业缺乏有效管理体系，经营组织化程度低，贫困地区群众各自为政，使得龙头企业难以建立，部分产业竞争力不强，抵御市场风险能力差，经营性服务能力比较低，特色农业的集约化、产业化、规模化、组织化程度低，绿色减贫产业的可持续性发展受到挑战。从生态旅游业看，贫困地区大多处于环境闭塞的山地丘陵间，交通基础设施建设较为困难，且特色旅游资源缺乏规划整合，旅游产品同质化、低端化特征明显，旅游业仍主要以城市居民周边自主游为主，省外、境外的观光旅游收入不多，经营农家乐等旅游经营收入占农民总体收入比例不高。总体上看，绿色产业对贫困村集体经济提升作用不明显，村财收入十分有限，农民财产性收入比例很低。

(三)绿色减贫保障机制尚待完善

当前宁德生态补偿机制的补偿资金仍多用于环境维护与基础设施建设，对周边贫困地区人口补偿力度较为不足。屏南、寿宁、周宁、柘荣四个省级贫困县均被列入国家重点生态功能区，由于政策法规冻结当地绿色资源的利用，自身的发展权利在生态保护过程中受到了严格限制，经济社会发展与生态环境保护的矛盾较为严峻。近年来，福建省实施天然商品乔木林采伐禁令，现行补偿标准低于商品林的林地使用费，加之生态公益林补偿范围内的林地小于伐木限制的林地面积，生态补偿的减贫作用乏力。在限制开发或禁止开发的政策下，贫困地区没有机会发展资源，生态补偿机制标准偏低使得生态保护区的经济社会发展更加落后，人民群众生活水平与其他地区差距不断加大，生态补偿机制减贫用薄弱。

四、福建宁德市绿色减贫的创新思路

(一)健全绿色减贫产业体系

推动生态产业转型升级，主要着力点有两点：一是大力发展区域绿色品牌产业，提升产业附加值。结合精准扶贫，生态资源保护以及集体经济发展，提升发展生态农业，生态林业和生态旅游等品牌，出台鼓励龙头企业与贫困户精准衔接的优惠政策，重点支持有条件的贫困乡村发展特色旅游推动一、二、三产业的融合。将农产品转化为旅游产品，创造条件让贫困户就近就业的机会和条件，带动有劳动能力的贫困农民就业创业、增收致富，走绿色发展之路。二是依托农产品精深提升农产品附加值。通过发挥区域优势，突出地方特色，培育优势农产品精深加工产业集群，形成一批具有自主知识产权、产业关联度大、带动能力强、具有较强竞争力的核心龙头企业。通过龙头企业+合作社+农户等联结方式，优化产业链利润分配机制，让农户分享更多的利益，提高市场经济的益贫性。

(二)调动绿色减贫主动创造性

首先，各级领导干部应提高为贫困群众服务的意识，加强对扶贫政策的学习研究，不断提升扶贫开发决策水平和实施能力，彻底落实扶贫开发各项措施。其次，应推动贫困群众要克服安贫乐道、“穷自在”的心理状态和“等靠要”的依赖思想，引导其主动适应经济新常态，注重自身的技能培训，掌握实用技术技能，提高就业能力，通过自身的学习提高受教育程度和整体素质，实现脱贫致富。全面调动扶贫攻坚的积极性、主动性、创造性。最后，充实绿色减贫力量，引导全社会树立奉献、博爱、慈善、公益的观念，发挥社会各层在绿色减贫的重要作用。例如，发挥科研人员、农技专家对特色产业转型中的作用，发挥工青妇、科协、残联的作用帮助贫困地区在教育、医疗等方面得到更大的改善和提升，推进社会力量参与绿色减贫，提升绿色减贫成效。

(三)探索区域绿色产品价值实现机制

当前我国产品高价、资源低价和环境无价的不合理价格体系仍不合理，森林，草原，湿地等自然生态系统服务的经济价值难以体现。在改革绿色资源产权制度方面，应明确生态产品所有权，完善绿色资产定价体系，完善市场交易规则，尝试建立绿色资源资产交易平台，使所有者和经营者的资源权利合理化补偿，推进绿色资源资本化运作，提升绿色资产增殖效益，努力实现经济效益和生态效益同步提高。

(四)完善绿色减贫保障机制

首先，地方政府应完善绿色减贫生态补偿相关法律制度，明确生态补偿的主体和客体、科学厘定生态补偿标准、实现补偿方式多样化，开拓融资平台，努力实现多元化的融资格局，缩小生态补偿资金缺口。其次，开展生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩工作，将环境保护、水利、林业、土地等部门纳入生态补偿制度，并解决当前生态补偿工作中权利、责任和利益的差异与矛盾，克服不同部门间的政策相悖问题，建立综合、统一的行政部门，确保生态补偿工作的有效稳定发展。与此同时，地方政府还应促进农村绿色减贫金融服务创新，提供贫困群众的小额信贷推介担保服务。结合宁德实际，因地制宜开展台风、水灾等自然灾害类的地方特色农业保险，通过财政补贴等方式引导农民参保，提高贫困地区农业保险覆盖面，减少因灾返贫的比例。