基层社会治理与公众参与研究

摘 要：公众参与基层社会治理主要分为情感支持、利益性参与和机制性参与。当前公众參与基层社会治理的主要问题是参与主体代表性和自发性不强，参与层次和价值较低、随意性较大，由于机制不健全、经费保障不足、社会资本欠缺、社会组织发育不良、参与能力不够、基层自治组织精力有限，为此，要采取多种措施提高公众参与效能。

关键词：社会治理；公众参与

一、相关文献回顾

上世纪九十年代，伴随着国外民主政治的发展，一些比较政治学的西方学者最早提出了“公民参与”的概念。“在近代社会早期，随着民主制度的确立，政治参与活动开始出现，而公众参与则是这些年来才在社会公共管理和社会公共事务中频发出现的一种社会行为模式。”。全球治理委员会1995年提出“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多总和”被认为是社会治理较为代表性和权威性的定义。无论是哪种治理理论，从管理到治理的变革其最终的核心就是现存权力关系的变化，直接表现为政府授权予社会，公众依法参与公共事务，实现政府与社会的积极互动。

从已有研究来看，各学者都认可社会治理中公众参与的积极作用，托克维尔认为公民的参与性作为民主制度的核心，由于公民的积极参与，会使得这个群体充满活力，有利于社会的发展。我国学者主要对基层社会治理中如何发挥公众参与作用进行了研究，比较一致的认为是需要发挥社会组织的作用。陈郁（2012）从构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理、公共服务体制等方面详细阐述杜会组织在社会管理中起到的积极作用。张红梅（2007）认为，解决公共危机事件绝不能仅仅依靠政府，一个优秀的公共危机管理机制需要全杜会共同参与，缺乏社会力量参与，任何公共管理和公共服务都不能良好实现。

总体上看，国内外的基层社治理中公众参与的研究一般以城市社区和农村作为研究的载体和平台，并认可在基层社会治理中公众参与的价值和功能，认为公众参与基层社会治理有利于增强政策的合法性、有利于政策的执行、有利于对政府进行监督，但对公众参与的类型和模式研究尚显不足，文章对重庆市公众参与基层社会治理现状的描述，区分了基层社会治理中公众参与的类型及模式，通过对公众参与问题的分析，提出对策建议。

二、重庆市公众参与基层社会治理的主要模式

公众参与基层社会治理有着不同的动机与原因，参与的方式也有所不同，在实践中形成了参与的不同模式。

（一）情感支持

社区作为社会生活的共同体，天然有关系密切、有人情味等特质，中国作为一个人情社会，社区里的很多事情，相比于公事公办走正规程序，利用人情、邻里之情、友情等私人关系进行非正式的处理也许是基层治理中时常出现且更为有效的方法，作为居委会干部一般也更容易选择她熟悉的、关系好的居民来参与听证、议事会、各种活动等，情感支持是居民参与基层社会治理的重要方式。

案例1，S社区组织部成员说：从工作形式上来看，我们开展很多工作是依照规章制度来的，但是真正操作下来，完全讲规矩、依章程基本上这事办不成。所以我们在具体的工作中会灵活变动策略。拿社区文艺表演来说，我们会考虑谁和歌舞队的人交情好，我们就去找他们，这件事呀就在他们聊天的过程中敲定下来了。人心都是肉长的，谁没事也不会故意为难谁，找一个好的切入点让他们知道你工作有难处，大多数情况他们都会理解的，能帮忙的也会帮忙的。

案例2，Q社区居委会书记说：在选择楼栋长和议事代表时，很多居民都不愿意，现在热心的居民很少，我们只有去找一些跟我们居委会关系比较熟悉的人，比如说社区党员、文艺队骨干等，由我们居委会推荐让他们来当楼栋长、议事代表，这样就选出来了。

（二）利益性参与

基层社会治理的公众积极性大小与是否有利益相关有非常密切的联系，牵扯到自身的利益是居民积极参与社区事务的重要原因。因此利益诱导也随之成为基层社会治理的常用手段之一。

案例3，董家溪嘉化村是一个老旧居民区，外来务工人员较多，目前这个小区面临一个较大的问题就是21号、41号两栋楼的垃圾费不容易收缴。每次催缴费用都剑拔弩张：一些居民不交清洁费，清洁公司就不收拾垃圾。不堪忍受到处都是垃圾和已经交过费用的居民就找清洁公司和社区居委会讨说法。社区特意召集此处居民及清洁公司召开的院坝会来讨论不缴清洁费的问题。由于牵扯到自身利益，来的人很多。院坝会上，社区书记通过宣传城市管理条例，告知居民环境保护的重要性，清缴垃圾费是每个居民的义务，又带领大家讨论垃圾滋生病菌的危害等。清洁公司也告知居民如果不交纳清洁费，那么那一部分的垃圾工作将会终止。由于来的人很多，不交清洁费的居民成了少数，但是在各方利益的支持下，最后达成了缴费协议。

案例4，D社区主任：我们每次组织活动需要居民来参加都是要给误工费的，当然也不多，20-30嘛，不然根本居民不愿意参加，你想，居民认为“创卫创文”跟他们没有关系，他们凭什么花时间花精力来帮你做清洁、站马路？

（三）机制性参与

基层社会治理中镇政府或街道办事处、居民委员会、社区组织（业主委员会，社区营利性机构）、非营利性机构、居民群体等各种不同性质的社会力量的参与往往是在一定的工作机制下开展的，如“大工委”、“大党委”、协商议事会、联席会等等，机制性参与保证了参与的广泛性和稳定性。

案列5，D社区建东二村50号居民区楼下路面凹凸不平为时已久，每当下雨天楼下污水堆积，坑坑洼洼导致出行的居民非常不方便，苦不堪言。有时雨水淹到路面，导致极大的出行危险。接到居民反映后，社区党委积极发挥党组织的引领作用，第一时间召开社区议事院坝会，其次组织楼栋长开会，充分收集楼栋居民的诉求，最后运用议事协商机制。街道环境综合整治科接到社区城管员的报告后迅速组织整修路面。整个过程贯穿着多元主体的协商，通过楼栋-社区-街道三级议事中心，开成自下而上的居民自治机制和自上而下的政府引导机制来提升服务群众的水平。

案例6，H社区有企事业单位180家，其中有一半居民是原××厂职工及家属，社区建立了轄区企业、物业、学校等单位负责人共同参与的共建联席会议制度，党委书记任召集人，聘请1名法律顾问为会议协商议事提供咨询意见，联席会议每个月定期召开1次，对重大事项，由街道党工委邀请相关区级职能部门到现场指导，解决了化粪池改造、“四点半”学生托管服务等诸多问题。

三、公众参与基层社会治理存在问题及原因

（一）存在问题

1.参与主体代表性不强。首先，主体较少。总体看当前的基层社会治理参与主要是政府主导下的群众参与，辖区单位和社会组织参与较少，实践中除少量辖区单位如派出所、物管外，大多数辖区单位都未参与，街道和社区居委会也难以调动和整合辖区单位的资源和力量。其次，居民参与不足。在对社区的调查问卷中显示，34%的居民从来不参加居委会组织的活动，经常参加的仅为12%，居民参与率较低。再次，分布不均衡。高文化程度的、高收入的参与人群不多，低收入、低文化程度的弱势人群，参与率相对较高；从年龄结构来看，参与人群老年人居多，而中青年人较少。

2.参与层次和价值较低。当前公众参与多是非深层次的文体活动类和社会参与为主，比如，文化体育团队、参与环境的清洁、“创卫”、“创文”等活动。唯有少数的居委会委员、居民代表会采取相对较深层次的对社区建设提意见方式，但也只是限于居民座谈会、居民代表会议、议事会等场合。参与选举活动对大多数居民并无自身利益的直接参与，仅仅是形式上的表面参与。且参与决策少参与执行多，居民往往是在基层干部动员、劝诱、说服下被动参与基层管理机构业已决定的事项，或在决策形成后被动去执行。

3.公众参与随意性较大。目前参与人员、参与方式、参与内容、参与时间、决策结果的应用与监督等都存在一定随意性，如基层社会治理中参与人员规定由居民代表参加，但居民代表一般都不会由居民选举，而是来自居委会的指派或自我推荐，而像社区议事会等民主协商会的会议的协商内容和协商时间一般也没有特别的规定，往往是有事情就召集会议来讨论，公众参与随意性大的结果是有时成为了形式主义，长期以往影响了行政机关的公信力和公众参与的积极性。

（二）主要原因

1.公众参与机制不健全。一是当前公众参与社会治理缺乏相关法律支持，地方政府部门规章、规范性文件及相关行政管理领域法律法规对公众参与基层社会治理有一些零散的规定，但时至今日国家层面还没有一部关于公众参与的程序立法。部门规章制度的约束力有限，法律缺失必然导致公众参与基层社会治理的随意性、无序性增加。二是公众参与基层社会治理机制不健全，相关部门对公众参与基层社会治理逐步探索了一些工作机制和工作方案，但由于基层工作的复杂性，在对公众参与的参与代表产生、参与内容、参与方式、参与规则、监督方式等内容仅有比较笼统的规定，致使公众参与随意性较大。三是缺乏公开透明的监督机制，公众参与基层社会治理的人员选举、参与内容、参与结果的运用等都缺乏公开透明的监督机制，导致公众对理性参与的动摇和制度参与的不信任，这也降低了公众参与的积极性。

2.基层社会资本欠缺。社会资本与公众参与存在关联性，社会资本的丰富程度能够影响各主体对基层治理的参与水平，社区意识的提高有助于公众积极参与社区事务，公众参与率低背后反映的是基层社会资本不足。单位制解体以来，熟人社会被陌生人社会所取代，居民之间信任缺失、人际关系淡漠，传统的基层社会治理精英流失或者形象被扭曲，造成基层社会治理缺乏主心骨，基层凝聚力减弱。同时改革开放后人口的流动性加剧，居民的社区认同感归属感较低，参与的主动性积极性低。

（三）社会组织发育不良

首先表现为数量少，规模小。与发达城市及周边城市相比，重庆的社会组织数量偏少，且很大部分社会组织专职人员不多，志愿者数量缺乏。其次，社会组织资源缺乏。社区社会组织政府购买项目偏少，经费偏低，同时社工组织内专职社工年轻，工作经验缺乏，在基层社会治理中难以发挥重要作用。

（四）群众参与能力不够

在基层社会治理中，真正要做到参与公共事务并在基层社会治理中发挥一定作用是需要一定能力的。而城市中更换电梯、下水道化粪池改建等议事活动多发生在老旧居民小区，其居民多属于流动人员或城市夹心层，文化素质不高，参与能力不足；而广大农村年轻农民外出务工，留守参与的老人、妇女和孩子又缺乏独立的参与能力。

（五）基层自治组织精力有限

近年来随着下沉村（社区）工作目录的编制，基层工作事务得到一定的清理，常规性工作任务有所减轻，但临时性、“运动式”的工作任务占据了基层工作人员大量的精力和时间。居委会村委会的行政化的功能和角色并未发生根本性的转变，基层自治组织的行政化倾向决定了他们对公众的实际需要考虑较少，也没有精力和时间动员公众参与基层社会治理。

四、结论与建议

（一）主要结论

公众参与基层社会治理主要分为情感支持、利益性参与和机制性参与。当前公众参与基层社会治理的主要问题是参与主体代表性和自发性不强，参与层次和价值较低、随意性较大，由于机制不健全、经费保障不足、社会资本欠缺、社会组织发育不良、参与能力不够、基层自治组织精力有限。

（二）对策建议

首先，健全公众参与基层社会治理工作机制。应全面清理完善基层社会治理工作相关制度、工作方案、议事流程等规定，推动基层社会治理工作机制的制度化、规范化、程序化。公众参与的人员、参与的内容、参与的规则、参与的监督、参与结果的执行都要基于制度本身，并形成完善的制度链。

其次，激发社会组织活力。成立社会组织孵化中心，采取专项资金资助、财政税收扶持、运营补贴、房屋补贴等形式以三年为期孵化一批有影响力的社会组织；街道成立社会组织孵化站，承接政府购买项目；各社区建立社区社会组织服务中心，发展一批草根社区社会组织。在孵化中心引入枢纽型社会组织专门培育发展社会组织，作为整合资源、发布项目的中间桥梁。

再次，增强社区意识、培育基层精英。加大宣传力度，培养居民社区意识。通过宣传表扬社区内的好人好事，发动居民参与讨论社区问题等形式强化他们的社区意识，激励和激发广大居民参与社区活动的自觉性。培养社区精英，构建社区主心骨。组织社区党员、骨干分子等进行培训，增强他们的民主协商素质和能力，成为社区精英和主心骨。

最后，增强各参与主体的参与能力和积极性。进一步加强基层居委会和村委会建设，加强对辖区人口较多、管理和服务任务较重的居委会和村委会提供人力、资金的倾斜。充分调动辖区单位与社会组织参与基层社会治理的积极性，对那些单位家属集中的社区与辖区单位开展合作共建，如四点半课堂、老年服务等可以与辖区单位共同开展活动；充分发挥社会组织在基层社会治理中的作用，采取政府服务购买的方式将一些基层社会事务如意见收集、矛盾调处、社区协商等委托给专业社会组织，发挥他们调动居民积极性的能动作用。

參考文献

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基金项目：文章为2017重庆社科规划青年课题“社会资本视域下重庆近郊小城镇社区治理困境与对策研究”的研究成果，项目编号：2017QNSH18。

作者简介：李佑静（1981- ），女，汉族，四川纳溪人，重庆工商大学硕士研究生，重庆社会科学院社会学所助理研究员，研究方向：应用社会学、社会治理。