推动高质量发展的变革机制与政策措施

史 丹，赵剑波，邓 洲

(中国社会科学院工业经济研究所，北京 100044)

一、引 言

数量与质量是辩证统一的关系，在经济发展的不同阶段，数量与质量分别以矛盾的主要方面而存在。改革开放40年以来，中国经济持续快速发展，在经济建设领域创造了众多世界第一，经济规模连续多年列居世界第二位，重新回到世界经济大国的历史地位。新时代，粗放型的经济增长方式将难以为继，必须向集约型的增长模式转变。中共十八大明确提出要“切实把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”，围绕“以提高发展质量和效益为中心”。针对中国经济社会发展的历史性成就和当前的发展阶段，中共十九大做出了重大判断，指出中国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这两个判断反映了中国经济社会发展的实际状况，揭示了制约经济发展的症结所在，指明了解决当代中国发展问题的着力点。与高速度增长相比，高质量发展要求平衡好数量与质量的关系，在充分发展“量”的同时，还要重视解决“质”的问题，在“质”的提升中才能实现“量”的有效增长。高质量发展是当前和今后一个时期中国确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须深刻认识、全面领会、真正落实。落实中共十九大的决策部署，需要优化经济结构，实施品质革命，改善发展质量；需要转变发展方式，提高增长效率，实现资源节约和绿色发展；需要转换增长方式、实现新旧动能转换，保持中高速增长。如何诠释好质量的内涵，推动发展方式、经济结构、增长动力的根本转变，已成为当前中国亟待解决的关键问题。

二、推动经济发展的“三大变革”

高质量发展是发展方式、经济结构和增长动力的转变，为经济发展提供新的、系统化的视角。十九大报告提出，为了更好贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。

(一)推动经济发展的质量变革

质量已经成为中国经济社会发展的关键点和核心要素。经济发展的质量变革体现在企业、产业和宏观三个层面，从高速度到高质量发展的过程就是由量变到质变的转型过程，企业提供的产品和服务具有更高品质、产业结构更加合理、经济运行更有效率，最终实现经济发展更可持续，生态环境更加绿色，社会分配更加公平。

1.企业层面的质量变革

企业是生产产品或提供服务的经济单位，产品与服务质量是人民感受最直接的质量问题，二者能够满足消费需求、关系人民群众的切身利益。企业层面的质量变革是要实现能够提供用户所需、质量合格的产品和服务。根据质量的定义，产品与服务质量是指产品和服务与用户需求的契合度、适用性、满意度[1]。当前，中国经济供给结构不能适应需求结构的变化，由于消费需求已经从满足数量型转向追求质量型，对商品和服务质量的要求越来越高，但供给结构仍重视“量”的扩张而忽视“质”的提高。以制造业为例，中国目前虽然是世界第一工业大国，有两百多种产品产量居全球第一位，但却无法满足高品质的市场需求，不但一些高档数控机床、集成电路、高端芯片等依赖进口，在很多一般消费品领域仍有大量“海淘”现象存在。

企业经营质量变革，一是要坚持“质量为先”，生产出符合市场需求、性价比合理、安全性与稳定性高的产品和服务，并能够不断满足消费升级的需要。二是要塑造具有影响力的品牌及品牌创造能力。高质量发展意味着要顺应消费个性化、多样化发展的大趋势，努力增加高品质、品牌化产品和服务供给，在产品细节、做工、创新、性能上多下功夫，不断塑造出具有全球影响力的知名品牌。三是要夯实产品和服务创新的技术能力和技术基础。技术是质量的保障，没有一流的技术就不会有一流的质量。企业必须要坚持以技术创新为核心，不断提高产品和服务的品质，创造出满足消费升级需求的新技术、新产品、新模式和新业态。四是要形成具有提质增效的先进质量管理体系和企业文化。企业质量管理体现在先进质量管理理念和质量管理方法等方面，高质量发展要大力推广卓越绩效、六西格玛管理等先进技术手段和现代质量管理理念方法，并进一步塑造形成中国企业特色的质量管理体系。

2.产业层面的质量变革

产业是国民经济中的基本生产部门，健全的产业体系有助于满足人民对物质与精神产品的各项需求。企业经营质量是产业发展质量的组成部分，产业的高质量发展是实现宏观经济高质量发展的重要支撑。从产业发展现状看，中国产业结构仍然以资源密集型、劳动密集型产业为主，产品结构则以低技术含量、低附加值产品为主，在经济效益上还存在高成本、低效益问题，在生态环境上还存在高排放、高污染现象。高质量发展就是要不断推动产业发展从规模速度型转向质量效率型增长、从粗放增长转向绿色集约增长转变，推动产业发展方式向结构更合理、附加值更高的阶段演化。

推动产业层面的质量变革，一是产业体系不断完善。产业体系的完善意味着现代农业、先进制造业、现代服务业等主要产业的完善发展，具有合理的产业结构、组织结构和贸易结构，形成先进的技术支撑和技术创新平台，构建现代化产业体系。高质量的现代产业体系要求产业组织结构优化，不同产业之间结构平衡、产业内各环节联系密切，产业集群具有竞争力，拥有众多世界一流企业等。二是产业结构合理优化。产业结构调整的核心是提高供给体系的质量水平，强化高端制造业、战略性新兴产业、现代服务业发展对供给结构优化的关键作用，不断提升质量竞争力。产业结构合理意味着资源配置合理，以及供给要素和供给体系质量的提升，加之不断适应技术创新水平，从而能够满足消费升级等需求状况的变化，最终促进和保证经济的高质量增长。三是产业创新能力增强。创新是产业整体实力和发展质量的综合反映，是竞争能力的核心要素，是国家强盛的关键内核。从产出角度看，创新驱动产业转型升级意味着更多新产业、新产品、新技术、新业态的出现。只有实现更多的产业创新产出，才能推动产业不断转型升级，向更高水平的价值链环节发展，形成对产业发展制高点的掌控力。因此，高质量的创新发展就要在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新的增长点、形成新动能，从而引领产业高端化发展。

3.宏观层面的质量变革

宏观层面的高质量发展除了上述的产品与服务质量、产业规模与结构等内容外，还包括直接关系人的更高层次需求问题，质量的内涵从经济层面扩展到社会层面。推动宏观层面的质量变革，一是要保持适度的经济增长速度及稳定性。经济增长应包括两方面的内容，数量即速度，质量即好坏，二者是辩证统一的关系。高质量发展并不意味着放弃经济增长速度和总体规模的要求，规模与速度是中国经济发展的重要优势。根据中国经济发展战略规划，为了实现到2020年全面建成小康社会的目标，中国经济增长速度只要不低于6%即可，而这一增长速度与中国的潜在增长率基本相吻合。宏观经济的质量好坏还体现在增长的稳定性方面，如果经济增长速度出现大起大落，则反映出经济成熟度较低、宏观调控机制不健全，这是发展质量不高的典型体现。近年来，中国经济增速虽然有所下降，但增长的稳定性大大增强，反映了中国经济质量向好的发展趋势。二是保持经济发展的均衡性与协调性。高质量发展侧重更加宽广领域的协调，满足整体均衡与结构协调。整体均衡是指经济发展速度与效率的平衡，经济发展不但要保持一定的增速，还要处理好结构均衡的问题。高质量发展尤其要注重区域结构与区域之间、城乡之间的协调发展。此外，高质量发展一定是开放的发展，只有融入全球竞争体系，才能够建设现代化经济体系，才能够通过高质量发展构筑中国经济在全球竞争格局中的领先地位，实现与世界的合作共赢发展。三是保持社会的公平性和包容性。在新的经济发展阶段，质量不仅意味着产品质量、产业结构、宏观质量等从微观到宏观的延伸，高质量发展需要兼顾生产、生态、生活等多方面需求。社会的公平性和包容性主要反映民生质量水平，民生质量是指经济发展成果为民所享的程度。中国特色社会主义进入了新时代，推动高质量发展必须以人民需求的发展和升级为导向，实现更多的公平和正义，按照人民日益增长的美好生活需要来发展经济。

总之，高质量发展意味着经济发展不仅表现为数量的增加，而且表现为质量的提高。高质量发展体现为优质的国民经济发展质量，意味着国民经济规模壮大、布局合理，经济运行平稳，从生产、流通到消费能够实现良性循环。高质量发展涉及经济增长的全要素全过程，从要素投入到社会再分配都要实现高质量发展，最终要实现满足人民日益增长的美好生活需要，让改革开放的成果更多更公平地惠及全体人民。

(二)推动经济发展的效率变革

效率变革是推动高质量发展的主线。生产率的变动不仅影响一国的经济增长速度，而且直接决定经济增长质量。考察美国、德国、日本、韩国等发达国家的经验，经济增长对全要素生产率的依赖程度呈现出不断上升的趋势。如何推进全要素生产率的持续快速增长，这是中国经济走出高投入增长困境，实现高质量发展必须解决的一个重要问题。

1.提升全要素生产率

高质量发展的效率变革就是要求提升劳动、土地、资本等生产要素的使用效率，并不断提升科技进步贡献率和全要素生产率。从投入产出的角度看，要素投入质量与使用效率的提升，意味着以更少的要素投入产生更多的产出收益，以最小的质量成本产生最大的质量效益。长期以来，中国经济增长主要依赖于资源、土地、人口等初级生产要素的投入，但建立在土地、资源、人口等初级生产要素基础上的传统优势正在边际递减。为了实现粗放型增长向内涵型增长转变，政府制定了一系列促进政策。随着中国整体进入工业化后期阶段，依靠要素投入增加的发展模式难以为继，在资源环境约束趋紧的同时，劳动力要素成本不断提高，产业政策在做强上的效果远远不及做大，中国制造业传统比较优势逐渐消失殆尽。在新一轮科技革命和产业变革背景下，要素投入将更多依靠科技、人力资本、信息、数据等，而传统要素如劳动、资本、土地、资源、环境等要素的质量需要得到全面提升。

提升要素投入质量，一方面，要提升员工素质和员工能力，使得员工素质能够与新科技革命和产业变革的要求相适应；另一方面，还要不断提升投入资源的利用效率，改变长期经济发展所依靠的要素投入模式。按照供给侧结构性改革研究的观点，只有提升要素投入质量，才能够不断提高产品质量，乃至提升企业竞争力、实现产业转型升级等。产品质量提升也是重要的效益提升途径，高质量意味着制造和维护成本的下降，生产要素利用率因而得到提升。总之，只有不断提升供给要素质量、劳动力素质、人力资本和能力以及资源利用的集约程度，供给和需求才能够在更高水平实现动态平衡。

2.提升产业发展效益

产业发展效益体现在两个方面：质量效益和持续发展能力。质量效益是从生产绩效角度反映产业发展质量，展现制造业质量水平、生产组织效率和产出竞争能力，反映了产业发展“好不好”的情况。质量效益提升表现为，生产技术水平世界领先、信息化发展水平较高、产品质量水平高、劳动生产率高、创造价值高、占据价值链高端环节等[2]。要素质量提升要能够满足中高端的消费个性化、多样化要求，通过提升要素投入质量的方式推动产业转型，不断适应需求侧消费升级的需要。按照这一逻辑，只有通过改善供给要素质量和提升供给体系的质量，使得质量需求和质量供给能够在新的高度实现均衡，经济发展才能够实现动态均衡。持续发展能力体现产业长期发展潜力。走绿色低碳发展之路是提升产业发展效益的重要途径，产业的持续发展需要构建绿色发展的能力[3]。绿色发展是大势所趋，中国绿色生产、绿色技术创新、绿色金融、绿色产业、绿色消费等低碳循环发展的产业体系正在形成。中国单位GDP所消耗的能源与过去相比，更多是绿色、低碳的能源，其增长质量已不同于过去，经济发展正在走向绿色增长。近年来，中国经济出现明显的质量改善、结构优化、环境友好的发展趋势，2012—2016年，中国每万元GDP能耗降低率从3.7%升至5.0%，到2016年清洁能源消费量占能源消费总量的19.7%。以绿色发展为理念推行低碳工业化，契合人民群众对美好生活的向往及对生活环境品质的需求，符合社会主义市场经济的本质要求。因此，为了实现中国“两个一百年”奋斗目标，实施高质量发展还需要针对绿色发展的根本问题，增加绿色产品和服务有效供给、补齐绿色发展短板，为中国实现低碳工业化、赶超工业发达国家探索一条新路[4]。

3.提升生态质量水平

效率变革还要提升经济发展的环境友好性。中国经济发展长期以来形成了依靠资源能源消耗的路径依赖，经济增长速度仍优先于经济增长质量，最终经济体量不断增大，质量水平却提升缓慢。经过40年高速发展，中国经济在取得历史性成就的同时，资源消耗及生态环境的承载能力已接近峰值和极限，生态环境恶化趋势加快，严重地影响了中国经济发展和人民生活的幸福感。经济增长质量是经济的数量增长到一定阶段的背景下，经济增长的效率提高、结构优化、稳定性提高、福利分配改善、创新能力提高的结果。新时期的经济增长方式要由高速增长进入中高速增长，从数量转向质量增长，只有不断提升质量才能节约资源、减少环境污染，才能提振消费信心、满足人民需要，从而实现有效益、有质量、可持续的发展。经济发展的环境友好性体现了生态质量水平，生态质量主要描述经济发展对于环境的外部性大小，以及满足可持续发展要求的程度。高质量发展要求既能够创造更多物质财富和精神财富满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。在高质量发展过程中，“物耗、能耗、三废排放”越少，生态质量越高。高质量发展是实现人与自然和谐共生的发展，以绿色发展理念为指导，建设生态文明成为高质量发展的重要组成部分。因此，环境友好和生态质量要求以技术进步和制度优化实现经济发展的资源节约、环境友好，形成持续发展的能力。

(三)推动经济发展的动力变革

动力变革是推动高质量发展的基础。中国长期以来形成的依靠低成本劳动力、资源能源消耗以及投资驱动的粗放型增长方式已经不可持续，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题亟待改变。要保持持续、稳定的增长，需要以创新为动力、实施创新驱动发展，切实把发展的立足点转到提高质量和效益上来。

1.创新成为发展的第一动力

创新之所以成为发展的第一动力，是因为当今世界经济社会发展越来越依赖于理论、制度、科技、文化等领域的创新，国际竞争力越来越体现在创新能力上。中国在改革开放40年的时间里，以劳动力和资本驱动的外延式经济发展模式取得了巨大的成就，但这种模式发展至今已遇到瓶颈。中国经济社会的发展不能再继续建立在追加要素投入的基础上，劳动力收入水平的提高、自然资源的加速枯竭、环境保护力度的加强都不允许粗放式的增长和发展再继续，中国传统的要素成本比较优势逐渐消退。要实现可持续发展，必然需要从旧的以劳动力与资本投入为驱动的发展模式，转向新的以创新为驱动的发展模式。科学技术是第一生产力，对劳动力、资本、技术、管理等生产要素具有乘数效用。科技创新的乘数效应越大，对促进产品质量提升的贡献率越大，经济发展的质量也就越高。把创新作为生产要素投入的主要方向，从过分依靠资金、劳动力和物质资源投入的规模，转向加大技术进步、管理创新和技能提高的投入。通过不断提升创新要素的投入比例，实现增长的动力从要素驱动转变为创新驱动，推动经济高质量发展。

中国经济和产业的质量提升已经进入必须依靠技术进步和自主创新的阶段。一方面，新科技革命将使全球技术要素和市场要素配置方式发生深刻变化，将给产业形态、产业结构、产业组织方式带来深刻影响，很可能带动整个产业升级换代，催生全新产业，并对人类经济活动和社会生活产生根本性影响。从创新视角看，创新要成为推动高质量发展的主要动力，不断推动经济发展从规模速度型转向质量效率型增长、从粗放增长转向集约增长的转变，推动经济发展方式向结构更合理、附加值更高的阶段演化。创新驱动发展对于中国抓住新一轮科技革命和产业变革机遇、打造国际竞争新优势，对于适应把握引领经济发展新常态、加快新旧动能接续转换，对于决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标，具有十分重大的意义[5]。另一方面，制造业重新成为全球经济竞争的焦点。一些主要发达国家纷纷实施“再工业化”战略，创新发展高端制造，智能制造、绿色制造、服务型制造等创新模式不断成熟。面对全球竞争新态势，中国经济发展只有以创新为动力，不断加快迈向全球价值链中高端。针对经济发展新生动力不足等问题，唯有创新才能驱动质量效益提高、产业结构优化、发展方式转变、增长动力转换。

2.新科技革命与创新领域

新科技革命为中国经济发展动力变革提供新的机遇。十九大报告提出，“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。尤其在新产业革命和科技变革背景下，作为下一代通用技术，互利网、大数据和人工智能受到广泛关注。在以人工智能为核心的新技术中，“端”“网”“云”跨越了不同行业，重新构造和分配行业价值，改变了传统的商业组织形式和商业模式，并由此催生新产品(服务)、新模式、新业态和新产业。新一代信息技术能够改变和解决制造业面临的“痛点”。对于劳动力成本上升导致的竞争力衰退问题，机器人、人工智能等技术能够提高劳动生产率，快速响应个性化需求，并通过产品和商业模式创新满足新的需求；对于生态环境约束和节能减排压力等问题，新一代信息技术能够降低产品消耗、减少排放，提高良品率，减少原材料浪费，降低库存和在制品压力；对于产业链向高端突破难题，新一代信息技术能够缩短产品开发周期、快速迭代，在提高创新效率的同时，向用户提供更多增值服务，向价值链高端攀升。

中国依托庞大的人口基础和互联网普及度，在新一轮科技革命处于有利的竞争地位。从供给侧看，中国制造业产业门类最齐全、产业链最完整、企业发展层次高，为新一代信息技术与制造业的深度融合提供了庞大的数据量和多样化的应用场景，是很多发达国家无法比拟的优势。大数据和人工智能创新性地与实体经济特别是制造业的融合不仅是新时代的需求，也成为当前振兴实体经济、以智能制造引领产业结构调整、建设现代化经济体系的突破口。从需求侧看，创新能够实现需求对于供给的引领作用，导致需求拉动型的技术创新成果不断出现。2018年中国零售额预计将突破5.8万亿美元，将成为世界第一大消费市场。庞大的消费需求和用户基础，使得中国可能产生更多原创性的创新成果。只有以创新为动力，才能不断增强供给侧体系对需求变化的适应性，基于消费需求不断实施技术创新和管理创新，产生基于消费需求的新规则和新机遇，推动中国经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。可以说，新一代信息技术将发展成为未来的支柱产业，与制造业等实体经济的深度融合将为经济发展注入新动能。

总之，中国经济正在由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求。实现高质量发展，就要推动质量变革、效率变革、动力变革等三大重要变革，其中，质量变革是主体，效率变革是主线，动力变革是基础，关键是不断提高全要素生产率，构建现代化经济体系。

三、优化高质量发展的环境基础

高质量发展受到社会文化环境、政策法律环境的影响，追求精益求精的质量文化和质量消费自觉有助于创造高质量发展的氛围，良好的法律法规体系能够提供“依法治质”的保障并形成良好的质量治理体系，此外，推动高质量发展还需坚实的质量技术基础。

(一)社会文化环境

高质量发展需要全方位多层次的质量文化。文化指的是人类在社会历史发展过程中所创造的物质和精神财富的总和。质量文化是伴随工业化进程而形成的、渗透到工业发展中的物质文化、制度文化和精神文化的总和[6]。文化因素对经济社会发展具有基础性、长期性、决定性影响。自17世纪英国工业革命后，美国、德国、日本等国家形成了各自的现代制造文明。世界最优秀的制造工业，如德国制造、日本制造、瑞士制造，背后都有着一丝不苟的质量文化和精神的支撑。所以，质量文化具有传播、认知、规范、凝聚、调控、创新等功能。质量文化有助于实现人的全面发展，是增强工业实力和经济发展的重要手段，是国际影响力提升的重要途径。质量是国家硬实力的体现，是科技水平、创新能力、资源配置、管理能力、劳动者素质等多种因素的集成。质量又是国家软实力的体现，质量文化规范了经济发展的管理制度、组织形式、价值体系、行为准则、经营哲学等。只有软硬实力兼备，才能赢得优良的经济发展环境，才能推动技术体系、生产体系、资源体系、管理体系发生变化，这些行为会形成新的社会价值观，产生新的文化并推动产业转型和经济发展。

深受传承数千年的农耕文化的影响，中国工商业领域的从业人员普遍具有封闭保守、自给自足、追求快速盈利、做事不精细等显著特征。在近几十年工业化的转型发展过程中，出现了投机取巧、急功近利等浮躁之风，产品质量和安全问题时有发生。现阶段，中国还未形成追求质量的社会文化环境，主要原因在于：一方面，市场中存在急功近利的思想。中国存在着一定的“重商不重工”的普遍心态。从好的方面来说，重商能够加快经济增长，而从坏的方面，重商则增长了急功近利的思想，使得中国丧失了在工业和科技上长期的核心竞争力。另一方面，经济脱实入虚现象已经愈演愈烈，越来越多的资金在逃离实体经济，进入房地产市场、商品市场、股票市场甚至债券市场，资产泡沫程度越来越严重。由此带来恶性循环，实体经济的回报率越低，资本越投向虚拟经济，资产泡沫程度越来越严重，又进一步提升了实体经济的运营成本。由于实体经济的持续低迷，企业不断减少质量和品牌的投入，产业转型升级步履维艰。

随着中国经济发展进入了以文化为重要支撑的新阶段，必须形成自己独特的工业文化和质量文化。中国经济的转型将越来越取决于能否逐渐形成现代工业文明的社会文化和实业基础，积淀下植根于中国本土的实业精髓。梳理中国产品和服务品牌的个案，中国工商业企业并不缺乏自主创新精神和能力，但如何将这种精神和能力内化为整个社会的文明理念，需要更多标杆企业的出现。因此，在吸收传统优秀文化的基础上，努力培育和发展符合时代要求的质量文化，为高质量发展提供支撑和保障。培育先进质量文化，需要以社会主义核心价值观为指导，不断推进先进质量文化建设，提升全民质量意识，倡导科学理性、优质安全、节能环保的消费理念，努力形成政府重视质量、企业追求质量、社会崇尚质量、人人关心质量的良好氛围。

(二)政策法律环境

推动高质量发展，要汇聚全社会的共识与智慧，通过微观产品(包括产品、服务与工程)质量的提升驱动产业发展，实现宏观经济和社会发展整体的质量提升。以质量为立足点促进经济社会的全面发展，涉及政府、企业、消费者、社会组织和质量技术服务机构促进高质量发展的治理权限划分与责任承担等复杂的社会关系，有必要制定专门的《质量促进法》，对高质量发展中的社会共治关系进行专门的规范和调整。从发达国家的经验看，《质量促进法》是一部规定政府、企业、消费者、社会组织和质量技术服务机构等各类质量主体共同分享高质量发展中的治理权限，共同促进微观产品、产业发展和经济社会发展质量提升的促进型立法，在法治环境建设、激励制度建立和国民质量意识提升等方面，明确了政府的主导和推动作用，明确了企业、社会组织、质量技术中介机构和消费者的质量权利与义务，对于推动经济社会高质量发展十分重要，也势在必行。

中国现有的质量立法偏重管理型立法，侧重政府质量管理行为的设计与规定，忽视了企业、消费者、社会组织和质量技术服务机构在质量治理中的积极参与和促进作用，单一的质量治理模式是中国质量问题长期得不到解决的根源，亟待通过法律固化全社会质量共治机制，解决质量治理难题。如果通过制定《质量促进法》以法律形式将质量社会共治制度固定下来，促进政府、企业、消费者、社会组织和质量技术服务机构的均衡建设，将能够弥补质量管理型立法对多元主体参与质量治理的制度性短缺，整合不同质量主体的力量共同促进中国经济社会高质量发展。因此，应加快制定质量促进法，从根本上提升全社会质量意识，提高质量发展水平，推动中国经济的转型发展。《质量促进法》的制定应借鉴国外质量立法经验，总结国内质量发展实践，着重规定国家质量创新发展的政策措施。

(三)质量技术基础

质量发展的技术基础主要是指国家质量技术基础。质量技术基础也是国家质量基础(National Quality Infrastructure，简称NQI)，是经济社会发展技术传承的重要载体。国家质量基础是制造强国的重要支撑，必须建立高水平的质量服务体系，如计量基础、标准体系、认证认可体系、检验检测体系等[7]。通过发挥标准的规范性、计量的基准性、认证认可的公允性、检验检测的符合性，对国家竞争力和产业价值链提供有力支撑，并通过与国际组织的互动，形成与国际市场接轨的国际质量基础，提升国际贸易和合作的竞争力。

质量技术基础具有基础性、整体性、公益性、国际性等特征[7]。从基础性看，国家政权的建立与稳固，必须有统一和权威的计量体系作保证，必须以统一的标准为经济社会发展提供技术规则。质量技术基础通过解决计量的准确性、标准的一致性、认证的公允性、产品的符合性等问题，全面保障质量安全，提升产业竞争力，促进经济社会可持续发展。从整体性看，计量、标准、认证认可和检验检测相互作用、相互支撑，共同促进质量发展。这四大质量基础不可分割、不可替代。从公益性看，这四者都是公共产品，都具有公益性科研的特征，需要国家在这些领域投入大量的财政资金，用于支撑在质量技术基础方面的公益性产出。从国际性看，质量技术基础不仅服务于国内经济社会发展，更是参与国际竞争、维护国家核心利益的有力抓手。计量、标准、认证认可、检验检测已经成为国际通用的“技术语言”，是国际贸易游戏规则的重要组成部分。因此，争夺国际标准制定的主导权和话语权，成为各国特别是发达国家标准化的核心战略重点。

四、实施高质量发展的政策建议

高质量发展既是当前中国经济发展的现实要求，也是未来中国经济发展的基本目标。高质量发展是协调、可持续的、以人民为中心的经济发展方式，推动高质量发展需要贯彻新发展理念，不断提升供给要素质量，以创新为驱动力，加快质量促进立法，强化质量技术基础，并不断培育质量文化。

(一)制定质量强国战略

为了更主动地适应和引领经济发展新常态，加快中国经济提质增效升级的步伐，需要全面贯彻高质量发展的理念。改革开放以来，中国经济快速发展，创造了世界瞩目的“中国速度”，但同时也面临经济发展不可持续的挑战，要实现转型升级，必须跨越创新能力不足和发展质量不高的困境，树立“高质量发展”的理念。2016年发布的《国家创新驱动发展战略纲要》提出了“推动质量强国和中国品牌建设”，“十三五”规划纲要提出了“加快建设质量强国、制造强国，要大力实施质量强国战略”。但是，这些战略规划文件中提及的“质量”主要还是产品、服务、工程等层面的质量含义，还没有把质量完全提升到整个经济社会发展的层面来考虑。高质量发展的说法拓展了“质量”的内涵，涉及经济社会发展质量水平的提升，是全面的系统工程。经济转型和高质量发展是党和国家的战略选择，中共十九大明确了“高质量发展”的说法，明确了保持中高速增长、产业迈向中高端水平的“双目标”。实施高质量发展涉及经济、政治、文化和社会等各个领域，关系到企业、市场、政府和社会各个方面，既涉及到资源配置、劳动者素质、创新要素等投入，又要满足规模、效益、生态、民生等多元目标，还受到经济基础、法治环境、文化教育等方面的综合影响，需要在国家战略层面统筹规划、整体推进。因此，确立和制定质量强国战略，设立完善的评价框架和评价体系，有助于全面推进党中央、国务院战略决策的落实，形成以战略规划、行动计划、专项方案为依托的方案体系。

(二)提升供给要素质量

通过提升供给要素质量，实现全要素生产率的提高，改变对传统投入要素的依赖，实现资源节约型增长。尤其针对产业革命和科技变革的要求，强化科技、人力资本、信息、数据等新生产要素的投入，并不断提升劳动、资本、土地、资源等传统生产要素的质量和效益。在劳动力投入方面，要提升员工素质和员工能力，使得员工素质能够与新科技革命和产业变革的要求相适应。针对科技革命和产业变革，密切结合生产实际需要，培养高素质的知识型员工和产业工人，实施全员质量提升工程，全面提升决策者、管理人员、产业工人的质量素养和职业精神。在生产工具投入方面，充分利用新科技革命中产生的新技术、新工艺，齐头并进推动生产装备在数字化基础上向网络化、智能化转变，提高生产过程的智能化水平。在资源和能源投入方面，要依靠技术进步，不断提高清洁能源、生态友好型资源的使用比例，不断提高资源和能源的转化效率。在产业政策制定方面，逐步实现各项政策的转型和优化，提高政策的长期性、普惠性、引领性和国际化，优化政策传导机制，使得政策能够有效适应高质量发展的新需求。

(三)加快新旧动能转换

要加快新旧动能转化，使创新替代要素投入的增加成为驱动高质量发展的主要动力。满足高质量发展的新要求，构建高效的国家创新体系，加快突破制约高质量发展的技术和制度短板。在技术创新方面，瞄准世界科技前沿，强化基础研究，加强应用基础研究，突出关键共性技术；在制度创新方面，要形成有利于创新活动开展、有利于创新成果交易和转化、有利于创新主体获得应得收益的环境。鼓励创新是提升产品质量的重要途径。科技创新与产品质量改进密切相关。没有深刻的动力变革，质量变革、效率变革都难以实现。应大力培育发展新动能，加强国家创新体系建设，深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化。倡导创新文化，强化知识产权创造、保护和运用。优先发展教育事业，加快教育现代化，建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神，加快从劳动力数量红利向质量优势转换。培养造就一大批具有国际水平的科技人才和创新团队。激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。

(四)健全质量法律法规体系

加快制定《质量促进法》，从根本上提升全社会质量意识，推动中国经济转型发展。《质量促进法》的制定应借鉴国外质量立法经验，总结国内质量发展实践，着重规定国家质量创新发展的政策措施。明确《质量促进法》的性质定位和基本功能，协调相关法律法规之间的关系，完善中国质量促进体系。将产品质量、工程质量、服务质量、环境质量纳入相应的法规条例。《质量促进法》的制定应立足于中国的国情和实际，充分借鉴域外质量促进立法的成功经验，着重规定国家质量创新发展的政策措施。《质量促进法》的基本功能定位于通过巩固质量社会共治体系与机制，合理配置政府、企业、消费者、社会组织和质量技术服务机构的质量促进权限，完善中国质量促进的责任体系。优化质量管理体系，实现质量监管与质量提升并举。构建社会共治体系，加快形成以市场监督为主的市场自治体系。统一规定各主体参与促进质量发展的基本职责，构建均衡的促进质量发展的社会共治机制。合理配置各主体的质量促进权限，明确质量促进的行为模式和路径，形成“企业自主、市场调节、行业自律、社会参与”的质量共治格局。严格企业质量主体责任，提高企业质量管理水平。营造优胜劣汰的市场环境，各类市场主体依法开展生产经营、平等受到法律保护、公平参与市场竞争。

(五)全面强化质量技术基础

加强计量、标准、认证认可和检验检测等质量技术基础，努力扩大高质量产品和服务供给；推动质量服务市场化，加强检验检测、计量校准、合格评定、信用评价等服务的市场化供给水平；推进质量创新能力建设，加强标准化工作，强化计量基础支撑作用。推动完善认证认可体系，加快检验检测技术保障体系建设。推动质量服务市场化进程，加强第三方质量管理、检测认证等质量技术推广服务机构建设。利用大数据等新一代信息技术，推进质量技术基础要素融合，打造“一站式”公共服务平台，更好地为企业提供计量、标准、检验检测、认证认可、品牌建设等全方位服务，提升质量竞争力。坚持试点引领，总结地方质量技术基础服务示范先进经验和典型做法，以点带面、逐步推广；紧密围绕新产品、新模式、新技术和新业态，创新质量技术基础服务支撑，充分发挥质量技术基础在促进产业转型升级、推进供给侧结构性改革等方面的基础和引领作用。

(六)培育工匠精神和质量文化

在国家战略层面，树立质量强国意识，在全社会引导树立质量诚信文化。培育先进质量企业，转变以规模换成本、以成本换价格的竞争模式，树立以创新、质量、品牌为先的发展理念。引导企业牢固树立“质量是企业生命”的理念，实施以质取胜的经营战略，将诚实守信、持续改进、创新发展、追求卓越的质量精神转化为社会、广大企业及企业员工的行为准则，抵制违法生产经营行为。加大质量宣传力度，形成政府重视质量、企业追求质量、社会崇尚质量、人人关心质量的社会氛围。重视质量管理对塑造工匠精神的重要作用。塑造工匠精神，对消费者存敬畏之心，不让低质产品流向市场，在全行业倡导精益求精的工匠精神。加强全面质量管理，推广卓越绩效管理、精益制造、标杆管理、六西格玛管理等先进质量管理模式，培育形成工匠文化。在全社会宣传和践行工匠精神。在中国质量奖等评选表彰中提高一线工人的比例，树立“大国工匠”标杆，提高技能劳动者的荣誉感和社会地位，使工匠精神成为企业决策者、经营者和全体员工共同的价值取向和行为准则。加强质量人才队伍建设。培育先进质量人才，探索开展高校教育、职业技术教育及工业文化普及、先进制造业人才培养的结合试点，广泛开展工业文化教育等，培养出高质量的工程类人才，以及符合新型工业化道路的创新型人才。