我国安全监管职能耦合分析与优化

樊运晓，高 远，段 钊，2，王 鹏，3

(1.中国地质大学(北京) 工程技术学院，北京 100083；2.北京市公用工程质量监督站，北京100028;3.国家安全生产监督管理总局 国际交流合作中心，北京 100012)

0 引 言

现代事故致因模型的研究已将政府安全监管作为导致事故发生的重要影响因素，如RASMUSSEN在AcciMap模型中将政府作为导致事故发生的最高层级原因，指出政府应具备完善合理的立法职能[1]。优化政府安全监管职能对于减少事故，缓解监管压力，提高国家安全生产水平有重要意义。近年来我国发生的特别重大事故有向多极化发展的趋势，且跨行业跨领域，难以预防预测，研究发现政府安全监管职能缺失已凸显成为我国重特大事故发生的重要原因[2-3]。如“12·20”深圳滑坡事故之前，各级政府部门对于渣土的安全监管职责并不明确；“7·23”动车事故、“8·12”天津爆炸事故调查报告都明确指出，“相关部门之间职能交叉、职责不清”[4]。安监部门职能分配的不合理，也会导致政府监管压力过大[5]。

国外学者鲜有专门研究政府职能，但会考虑政府职责，如RASMUSSEN[1]和LEVENSON[6]强调政府安全监管最重要的是立法职责；此外，还有事故分析和处罚的职责。2008年英国将政府安全监管机构合并为健康安全执行局(Health and Safety Executive，HSE)，并在HSE官网上陈列自身明确划分的职责[7]。多数国内学者提出采用职能转移的方式来优化政府安全监管职能，如陈钦安指出，推进安全生产社会化服务工作将有效助推政府职能转变，从而提升安全生产治理能力[8]；徐家良等从“国家-社会”关系的视角研究发现，行业协会可以承接政府职能转移[9]；王新浩等基于风险理论的方法研究了特种设备政府职能转变产生的风险，提出针对这一问题的风险预警及控制决策模式[10]。

多数学者的研究仅考虑找出单一职能缺陷，并提出通过职能转换的方式来优化政府安全监管职能，而未从职能本身的合理性出发，考虑各职能间的相互作用。原国家安全生产监督管理总局(State Administration of Work Safety，SAWS)作为机构虽已撤销，但其功能设置和职责分配上基本是横向平移到国家应急管理部。鉴于目前我国应急管理部的具体职责尚未公布，因此，笔者仍以原国家安全生产监督管理总局为例，尝试梳理政府安全监管职能，并应用功能共振分析方法(Functional Resonance Analysis Method，FRAM)，探究其安全监管职能相互耦合而可能导致变异的情况，并提出针对性措施，以期优化职能。

1 FRAM方法及其一般建模过程

1.1 FRAM方法特点及适用性

FRAM是丹麦学者HOLLNAGEL在2004年提出的一种解决复杂社会技术系统中安全问题的方法，该方法从关注事件的成功而不是失败的思维出发，研究系统功能之间耦合情况，并从中分析出薄弱环节或变异情况[11-12]。

FRAM方法最初用于事故调查及风险预测，国内外已有很多应用FRAM方法分析的实例[13-15]。FRAM的发展是基于结构化软件开发的技术程序，这些程序就是担任软件和组织模拟的结构化分析。因此，将FRAM方法扩展到事故研究和风险分析之外，应用于组织机构的功能分析与设计。政府监管部门本身具有特定的组织结构，其职能就是组织要行使的功能。考虑FRAM方法在组织功能分析上的优势，尝试将其应用于政府安全监管职能优化的研究。

1.2 FRAM方法一般建模过程

HOLLNAGEL借鉴SADT方法，从输入I，输出O，前提P，资源R，时间T，控制C等6个维度表征功能或组织，提出功能的六角形模型[16]，如图1所示。

图1 FRAM的六角形模型Fig.1 Hexagonal model of FRAM

一个六角形模型代表一个功能或组织，将系统内各个功能组织都用六角形模型表示，并按不同功能，将上述6个方面用线联接起来，就形成了系统网络功能图[16]。FRAM方法的一般建模过程如图2所示。

图2 FRAM建模的一般过程Fig.2 General process of FRAM modeling

2 安全监管职能识别与分类

2.1 原国家安全监管总局的职责识别

职能是指机构本身应当具有的功能或应起到的作用，是由一些职责合并而形成的功能。职责是指具体的工作和责任，行政部门的职责是依据国家法律、法规、政府文件中明确的规定划分的。因此，首先应从现有各项相关的法律法规中识别政府安全监管部门所具备的职责，进而提取其职能。

在我国，负责具体监督管理安全生产各项事务的职能部门是原国家安全监管总局。因此，以其为例，对照并梳理现有法律法规对其安全监管职责的规定，共计15项[17-18]。分别为：起草法律法规草案、行业规范标准、规章制度、制订安全生产方针规划、安全生产执法、安全指导、安全生产审批准入、事故调查、危险源隐患排查治理、组织安全大检查、专项督查、应急救援、安全统计分析、职业资格鉴定、监管中介机构、安全科学研究推广、职业病监管与安全教育。

2.2 原国家安全监管总局的职能分类

我国是政府负责、企业参与的自上而下的安全监督管理体制，英国的职业安全卫生工作也是依靠政府自上而下的安全监管，这与我国当前安全监管的体制十分相似[19]。英国的职业健康安全工作体制影响众多国家，国内的职业安全状况也是相对稳定。其HSE对自身安全监管职能的定位为监督施行安全健康、立法、更好的监管、科学研究、统计等5方面。原国家安全监管总局和HSE皆为国家安全生产监管的专门部门，针对已经识别的我国政府安监职责，借鉴HSE的职责与职能划分方式，将原国家安全监管总局的职责进行统合、增补与分类，得到8项职能：立法立规、制订规划、执法、事故调查、应急救援、行政监察、科研推广、统计分析。

3 安全监管职能分析

3.1 确定系统边界并描述安全监管职能

由于主要以原国家安全监管总局为研究对象，因此，系统的边界即为原国家安全监管总局的职能范围。

依据FRAM六角形模型各表征维度的定义，确定原国家安全监管总局8项职能各维度的表征参数数据[17-18]，见表1.并在此基础上，依据人员、组织和技术理论(Theory of Man，Organization and Technology，TMOT)分析各个职能内部的变化情况。受人员影响的职能主要有执法和行政监察，因此这些职能变化频率高，幅度大；受组织影响的职能主要有立法立规、制订规划、事故调查、应急救援和统计分析，这些职能变化频率低，幅度大；受技术影响的职能主要是科研推广，这一职能变化较小。

表1 原国家安全监管总局各职能描述Table 1 Functions description of SAWS

3.2 安全监管职能耦合分析及网络图绘制

安全监管总局的各项职能是相互耦合的，如制订规划职能和立法立规职能都能使得执法这一职能得以启动，因此，这2项职能的输出O都是执法职能的输入I的上游；在制订规划时，统计分析职能的输出是其重要的参考依据，故作为制订规划的资源R的上游。综合表1中对各职能6个方面的描述，以及对各项职能上下耦合情况的分析，将8项职能输入、输出、时间、控制、前提与资源各维度用线连起来，绘制出原国家安全监管总局职能网络图，如图3所示。

图3 原国家安全监管总局职能网络Fig.3 Function network of SAWS

4 安全监管职能耦合结果分析

4.1 安全监管职能输入与输出耦合分析

FRAM模型虽然不是一个流模型，但是对于系统理论来说最重要还是输入与输出。输入和输出是职能网络图中最基本的信息传递过程，也是每个功能最重要的描述。因此，有必要对这2个方面单独分析。输入与输出的联接情况会得到职能间直接影响和间接影响的关系图[16]。制订规划职能的输入来自于系统外部，一般来说，国家安监总局的这一职能来自于国家安全生产委员会的指令和上级政府的政策规划。所以，制订规划职能是政府安全监管职能网络图的最上游职能，应当从此职能展开分析。制定规划职能的输出应当是各项安全规划，这将作为立法立规和安全生产执法的输入信息。因此，如果安全规划偏离实际或者未能及时制定，后2个职能必定直接受到影响，产生不期望的后果，如图4所示，图中“×”符号表示职能之间失效的联接，下同。

图4 职能直接相互影响示意Fig.4 Diagram of direct interaction in functions

制订规划职能不合理的输出，将会直接导致立法立规职能做出有偏差的法规文件，而这些法规文件影响行政监察与应急救援职能。如在应急救援时参照的规范文件规定了繁琐的执行程序，最后会延误最佳的救援时间。存在偏差的输出将最终导致执法职能对下级输出不合理的监管过程。从制定规划职能输出到最终间接影响执法职能输出的过程如图5所示。

4.2 安全监管职能其他联接耦合分析

以制订规划职能作为初始展开研究，若制订规划职能出错，将导致将其作为前提的科研推广职能出现问题，进而导致立法立规、事故调查、应急救援、统计分析与执法等5项职能的资源同时出现偏差。以偏差的方针规划为前提，进行不合理的科学研究且应用适用性差的科学方法作为统计分析的资源，会使得以其为资源的制订规划做出不准确的判断，形成“制订计划—科研推广—统计分析”的恶性循环，如图6所示。

图5 职能间接相互影响示意Fig.5 Diagram of indirect interaction in functions

图6 科研推广职能恶性循环Fig.6 Vicious cycle diagram of scientific research promotion

制订规划职能输出不合理将直接影响立法立规职能的输出不期望的结果。立法立规输出的法规文件作为事故调查的前提，如果这一前提存在问题，事故调查的过程也将缺乏科学性。从目前的事故调查报告来看，事故调查的很大一部分内容都放在对相关责任人的追责中，这和发达国家的事故调查方式大相径庭，也不符合事故调查的主要目的。这样的事故报告用作统计分析的输入时，很难有高的分析价值。最终，事故调查职能参与形成了“制订规划—立法立规—统计分析”与“立法立规—事故调查—统计分析”2个恶性循环，如图7所示。

图7 事故调查职能恶性循环Fig.7 Vicious cycle diagram of accident investigation

4.3 安全监管职能重要度排序

上述的耦合分析展示了监管职能之间的交互变化。上游功能的输出联接下游功能的其他5个方面的功能。其潜在变化会导致下游功能的变化。整个监管职能体系是从制定规划这一职能开始分析。从上述分析结果来看，与制定规划职能输出直接相关的职能有立法立规、执法和科研推广，剩余的4个职能均与其间接相关。因此，如果该职能输出了不合理的政策规划，则会对以下所有职能产生影响，并形成多个恶性循环。重要度排在第二位的职能是统计分析，与其输出结果直接联接的职能有制定规划和立法立规。此外，3个不期望结果的恶性循环也会产生。立法立规是重要度排序第3位的职能，该职能直接联接的有行政监察、执法、事故调查和应急救援4个职能。1个不期望的恶性循环也会产生。从整个职能网络图可以发现，整个原国家安监总局的职能重要度共分为3个层级，上述3个职能属于上游职能。而执法职能处于系统最终的末尾，只向系统外输出，因此属于最下游职能。其他的职能属于中间职能，他们传递上游职能的信息到下游职能，如将各种方针政策、法律法规最终传递到执法过程中。

4.4 安全监管职能优化措施

1)制订规划职能的重要度最高，在实际的职能设置中应摆在最重要的位置。因此，在监管部门制定相关安全生产方针和规划时，要对统计分析职能输出的各类安全生产数据和分析资料重新论证，利用科研推广的职能提炼新理论新方法。对于已经发布的方针规划，必须考虑反馈循环的过程。由下而上听取专业、企业以及一线人员的意见，及时修订更改。对于失效的或不符合实际的规划，应及时废除；

2)立法立规职能是维持上下功能的重要部分。任何安全生产和执法检查的活动都离不开法规标准。然而，目前我国存在过多的安全规章，使得企业在合规时候面临巨大的负担，监管机构在执法时也面临严重压力。因此，负责这一职能的部门应当注重法律的时效性，考虑全面评估法律的应用性，并定期审核修订，形成一种良性的循环；

3)在各类法律法规条款与国家文件规定中，目前并没有行政监察职能。但是，这一职能对于法律法规的执行、事故处罚和奖励等方面都发挥重要作用。此外，这一职能也体现在现代系统事故致因理论和国外发达国家的政府监管机构职能设置中。因此，建议将该职能分配到其他职能，如执法职能中，或者单独成立一个部门负责此职能的运行；

4)统计分析职能事关重大，影响政策方针的制订，也能影响法律法规等的起草。建议在进行统计分析时可按行业、地域、每项职业病等细则统计划分事故信息，系统全面的分析事故，并保证其真实可靠性；

5)执法职能是安全监管的工作重点，目前制度基本完善，分工明确。由于执法职能是人为因素易出错环节，所以建议加强对执法人员的法律与专业教育，提高整体的执法水平。

5 结 论

1)参照英国HSE的职能定位，整合原国家安全监管总局的职能并分类，得出8项安全监管职能：立法立规、制订规划、执法、事故调查、应急救援、行政监察、科研推广、统计分析；

2)运用FRAM方法分析原国家安全监管总局各职能的重要度、输出、资源等方面的具体耦合结果，其中，制订规划、立法立规、统计分析、执法、行政监察等5项职能有待加强；

3)提炼研究原国家安全监管总局的职能，可能存在片面性。在后序的研究中，将运用更加成熟的方法，对政府安全监管各部门的职能展开全面的研究，以便透彻分析整个安监系统的职能。