因病劳动能力鉴定现状、问题与改革

■文／王永勃 李心言 杨凯枫

因病劳动能力鉴定是指职工因疾病或非因工负伤经治疗终结后，通过医学检查，对其身体器官缺损或功能损失程度的鉴定。因病劳动能力鉴定分为完全丧失劳动能力和大部分丧失劳动能力两个档次。其主要鉴定依据是《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准（试行）》（劳社部发[2002]8号），其主要目的是确定是否符合病退条件。

现状与问题

目前对于因病退休劳动能力鉴定主要实行总量控制，通常由省人社厅养老保险处根据上年度正常退休人数，按照一定的比例下达控制数，各市、县和行业单位根据控制数量提出申请，然后申报材料，各设区市和省劳动能力鉴定中心根据控制数量，审核各单位病退职工的鉴定材料，安排面检鉴定。但是，随着企业对生产环境和安全设施的升级与改造，随着人们生活水平和医疗技术的大幅改善，因病丧失劳动能力的人数逐渐减少，下达控制数量的做法不符合当前形势的发展和要求。此外,各地区、各企业情况不尽相同。偏远县市和经济不发达的地区，政府和企业对于安全的投入比起经济发达地区差一些，受诸多因素影响，那里的职工因病达到完全丧失劳动能力的人数相对经济发达地区就会多一些；煤炭企业、建筑施工企业和接触有毒有害的企业职工达到丧失劳动能力条件的比其他企业多。

病退制度仍主要执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）。只要符合法定条件的，就应当病退；不符合法定条件的，无论如何都不应当病退。实行总量控制，如果计划量少了，应当病退的人不能病退，实际上限制了病退人员的退休权利；如果计划量多了，可能会导致对劳动能力丧失程度鉴定的宽松,使不符合病退条件的人得以病退,都是不恰当的。

目前因病劳动能力鉴定存在的另一重要问题是病退制度不健全。《社会保险法》第十七条规定：参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴；所需资金从基本养老保险基金中支付。但由于并未出台关于病残津贴的实施细则，这一规定实际并未实施。病退制度仍然主要依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定，即“男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的”，应该退休。在实践中，对缴费年限一般适用15年的规定。但是，无论是缴费年限、病退年龄，还是养老金的扣减，都缺乏明确的规定，各地可能存在适用的不一致，由此导致地区间的不公平。

鉴定标准过于粗疏，不能适应形势的发展，不能满足病退鉴定的实际需求。《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准（试行）》对完全丧失劳动能力的条件列出了16种具体情形，同时规定符合《职工工伤与职业病致残程度鉴定》标准1至4级者也属于完全丧失劳动能力。16种情形仍过于粗疏，工伤劳动能力鉴定标准主要适用于伤害情形，对于疾病情形的规范很少，实践中一些病情严重已经很难从事劳动的人员缺乏对应性的鉴定标准，遭致一些参保人员的质疑。针对这一问题，河北通过鉴定专家研讨会，以会议纪要的形式形成补充的鉴定标准，例如，艾滋病确诊后按照完全丧失劳动能力确定，艾滋病毒携带者尚未明显发病的，不视同为完全丧失劳动能力；强直性脊柱炎如果形成严重的运动障碍，达到或接近类似完全丧失劳动能力标准的，确定为完全丧失劳动能力。但是这些补充性标准既不属于法律法规，也不属于规范性法律文件，其合法性可能存在问题，而且难以系统覆盖各种病残现象。

鉴定程序复杂，不符合增强社保获得感的时代要求。现行因病劳动能力鉴定实行两级鉴定：县（区）申报，设区市劳动能力鉴定委员会组织初次鉴定，达到完全丧失劳动能力的职工报省劳动能力鉴定委员会最终评审鉴定；省直企业根据控制数量上报材料，由劳动能力鉴定中心组织初次鉴定，达到完全丧失劳动能力的职工再由省级劳动能力鉴定委员会组织省级专家进行最终评审鉴定。两级鉴定达到完全丧失劳动能力的职工，可办理病退审批。这和工伤的劳动能力鉴定存在显著差异。工伤劳动能力鉴定虽然也实行两级鉴定，但是省级鉴定并非必经程序，只有当事人对设区市的初次鉴定不服时才会启动省级鉴定，事实上大部分工伤鉴定只经过了初次鉴定。当省级鉴定成为因病鉴定的必经程序时，对于那些偏远地区的参保人员，无论时间、精力还是成本投入，都是比较大的。

因病劳动能力鉴定年底一次性集中鉴定，鉴定周期太长。按照现行程序，用人单位接到省市的通知后，需经动员、填表、公示、审核及收集上报等环节，仅仅省市收集材料就需要1—2个月时间。由于申请进行鉴定的人员多，地区分散，职工从提出申请到鉴定结束，一般需要几个月甚至半年时间。近年，经常有一些职工申请病退鉴定后，因不能及时鉴定，没有等到鉴定结论已经死亡，家属、企业意见很大。

改进建议

取消病退鉴定的总量控制，取消一次性集中鉴定，实行常态化鉴定模式，实行因需鉴定。据了解，上海市、深圳市等地，对符合国家和本市规定的因病退休（职）条件的职工，申请人的申请符合政策规定，申报材料齐全，实行日常办理鉴定，随时受理审核资料，组织专家组面检查体作出鉴定意见，劳动能力鉴定部门自收到申请之日起60日内作出劳动能力鉴定结论。这种做法符合现实需求，符合鉴定理论，应当普遍采纳并在全国推行，实行随时申请，随时鉴定。当然在实践中，受制于成本和专家力量的限制，可以相对实现随时鉴定，例如在申请后1个月内集中进行鉴定，以保证60天内出具鉴定结论。

参照《工伤保险条例》规定的劳动能力鉴定程序，对初次鉴定结论不服的，可申请再次鉴定。无论是省级鉴定还是设区市的劳动能力鉴定，本质上都属于专家鉴定，不存在行政隶属关系，也不存在级别高低，实行两级鉴定除了要耗费大量的人力、物力和财力，并不一定能够大幅度提高劳动能力鉴定质量。对病残人员的劳动能力鉴定完全可以参照工伤的劳动能力鉴定，对初次鉴定结论没有异议的，初次鉴定即发生效力；对于初次鉴定结论，用人单位或职工不服的，可在法定期限内向省劳动能力鉴定委员会申请再次鉴定，省劳动能力鉴定委员会的结论为最终结论。为加强对鉴定行为的监督，防止虚假鉴定，应当赋予养老保险经办机构对于因病劳动能力鉴定结论的异议权，经办机构可以申请再次鉴定。

尽快制定病残津贴支付标准，对病残劳动能力鉴定作出指导性意见。《社会保险法》实施已经7年多，应当尽快制定出台病残津贴的具体支付标准、管理办法，并对确定病残津贴基础的病残鉴定作出指导性的意见。同时，国家主管部门应当组织全国专家学者对因病劳动能力鉴定标准进行修订完善，对因病、非因工完全丧失劳动能力、大部分丧失劳动能力、部分丧失劳动能力等情形作出详细规定。

改革经办流程，尽可能实行网上申请、网上通知，兼采邮寄送达。在劳动能力鉴定过程中，除面检、化验、检查等需要在医疗机构或指定地点面对面进行外，劳动能力鉴定申请、鉴定通知、鉴定结论的送达均无需参保人员到指定地点，应当尽可能通过网络等方式实行远程办理，网络尚无法完全覆盖的地方，可以通过邮政快递等方式履行通知等义务。

规范鉴定程序，严格鉴定标准，从制度上防止腐败发生。在鉴定程序中可以实行交叉鉴定、封闭鉴定、背对背鉴定等方式，避免将不符合病退标准的人员鉴定为完全丧失劳动能力，骗取养老保险基金。

无论是网络建设、邮寄送达，还是减少参保人员的奔波，增加鉴定专家和鉴定机构的上门服务，均需要提高鉴定服务的经费投入，增加鉴定服务人员编制，提高专家鉴定劳务支付标准。财政应当增加对劳动能力鉴定等基本公共服务的投入。■