中国雾霾污染区域协同治理困境及其破解思路

刘华军　雷名雨

摘要：打赢蓝天保卫战是建设美丽中国的重要任务，是破解新时代主要矛盾的重要抓手，是倒逼发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的重要途径。由于雾霾污染具有更强的空间溢出性和空间关联性，依靠单边治霾和局部治霾难以从整体上、根本上解决区域性雾霾污染问题。积极构建多元主体参与的协同治理体系，加快形成“以地区联动为要义、政府为主导、企业为主体、公众与社会组织共同参与”的雾霾污染区域协同治理格局成为彻底打赢蓝天保卫战的根本路径与必然选择。本文在集体行动理论和地方政府竞争理论的分析框架下，结合中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，探究了雾霾污染区域协同治理中集体行动困境和逐底竞争困境的形成根源与破解思路。研究发现，在雾霾污染区域协同治理困境的形成根源层面，地方政府的自利性、空气质量的公共物品属性与治霾集团的规模是造成集体行动困境的根本原因，而经濟利益的推动作用和雾霾污染的空间溢出效应是逐底竞争困境产生的根本原因，逐底竞争困境是集体行动困境的进一步恶化。在雾霾污染区域协同治理困境的破解思路层面，本文提出需要解决区域边界设定、区域协同治理机制和协同防控政策三个突出问题。具体而言，一是建立贯穿南北、联通东西的八大治霾联动区，打造八区联动的雾霾污染区域协同治理网络；二是构建全民共治格局，不断创新雾霾污染区域协同治理机制体系；三是制定和实施因地制宜的协同防控政策，将责任和考核“向上落实一级”，将环境执法权和监管权“横向隔离一级”。

关键词 ：雾霾污染；区域协同治理；集体行动；逐底竞争

中图分类号：F062.2

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）10-0088-08 DOI：10.12062/cpre.20180507

党的十九大强调指出，要着力解决突出环境问题，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。当前，雾霾污染已经成为中国最为突出的大气环境污染问题。与局地污染物不同，以PM2.5为代表的雾霾污染具有更强的空间溢出性和空间关联性，更易在较大的空间范围内快速扩散，呈现更强的空间交互影响和更复杂的空间结构特征[1]。特别是近年来，中国雾霾天气频发，区域性特征日益突出，在多个地区呈连片发展态势。2013年12月和2016年12月爆发的严重雾霾天气，影响范围分别达到140万km2和188万km2。2018年1月，京津冀及周边地区遭受了长达22日的区域性大气重污染过程，有60余个城市采取了应急联动措施。不谋全局者，不足谋一域，依靠单边治霾和局部治霾难以从整体上、根本上解决区域性雾霾污染问题。彻底打破“一亩三分地”的思维定式和“各人自扫门前雪”的本位主义，深入实施雾霾污染区域联防联控，积极构建多元主体参与的协同治理体系，加快形成“以地区联动为要义、政府为主导、企业为主体、公众与社会组织共同参与”的雾霾污染区域协同治理格局成为彻底打赢蓝天保卫战的根本路径与必然选择。

1 中国雾霾污染区域协同治理成效

2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》（简称《大气十条》），为2013—2017年的雾霾污染治理绘制了蓝图和目标。五年来，中国不断加大在整治“散乱污”企业、实施燃煤火电机组超低排放改造、淘汰黄标车和老旧车、燃煤小锅炉淘汰改造和重污染天气应急响应等方面的整改力度，积极推进京津冀及周边地区、长三角地区和珠三角地区等重点区域的雾霾污染联防联控实践，治霾的决心之大、力度之大、成效之大前所未见。本文从74城市以及三大雾霾污染联防联控重点区域两个层面对中国雾霾污染现状和区域协同治理成效进行阐述和分析。

（1）74城市PM2.5平均浓度以及空气质量平均优良天数比例的演变趋势。从代表性污染物浓度看，74城市的PM2.5平均浓度由2013年的72 μg/m3降至2017年的47 μg/m3，下降幅度达到34.7%，与国家年平均二级标准（35 μg/m3）的距离从2.06倍减至1.34倍，PM2.5平均浓度水平已经呈现出持续下降的演变趋势。从空气质量优良天数比例看，74城市的平均优良天数比例由2013年的60.5%上升至2017年的73.0%，超标天数也由39.5%下降至27.0%。这进一步说明空气质量正以持续好转的态势演变，中国的治霾攻坚战已经取得了阶段性成果。

（2）京津冀、长三角、珠三角等重点区域联防联控的实践效果（见表1）。2013—2017年，在三大联防联控重点区域中，京津冀PM2.5浓度由106 μg/m3下降至64 μg/m3，是国家二级标准的1.83倍。长三角PM2.5浓度由67 μg/m3下降到44 μg/m3，但距离国家二级标准还存在一定距离。珠三角PM2.5浓度由47 μg/m3下降到34 μg/m3，且2015、2016、2017连续三年达到了国家二级标准。与PM2.5浓度的持续下降相对应，三大区域的空气质量优良天数比例呈现递增态势，其中京津冀空气质量优良天数比例增幅最为突出，由2013年的37.5%提升至2017年的56%，增幅达到18.5%；长三角优良天数比例由64.2%增长为74.8%；珠三角空气质量总体情况最佳，2017年的优良天数比例为84.5%，占比接近九成。上述事实说明，三大重点区域的雾霾污染已经得到了相对有效的控制与改善，雾霾污染联防联控实践也取得了一定成效和实质性进展。

总体来看，无论是74城市还是三大联防联控重点区域，雾霾污染都呈现出持续改善的演变态势，但改善幅度却逐年放缓甚至有所反复。具体而言， 74城市的PM2.5平均浓度在2014年、2015年同比下降11.11%和14.10%，2016年和2017年却仅下降了9.1%和6.0%。2016年的空气质量优良天数比例增幅也从每年6%左右骤减到仅余3%，2017年更是不升反降。京津冀、长三角和珠三角三大重点区域的治霾效果也明显遇到了提升阻力。2017年，京津冀区域、长三角区域的PM2.5平均浓度仅降低了7 μg/m3和2 μg/m3，珠三角区域的PM2.5浓度更是由2016年的32 μg/m3回升至34 μg/m3。更为严峻的是，三大联防联控重点区域的优良天数比例不仅增长幅度逐渐缩小，甚至在2017年均出现了不同程度的回落。

雾霾污染的治理进程之所以发生滞缓，主要源于治霾过程中的“骨头效应”。当前，在雾霾污染治理方面，容易解决的问题已经基本完成，剩余的治理任务大都是难啃的硬骨头，导致雾霾污染治理进展缓慢。根据2017年9月发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.10》[2]，中国雾霾污染治理目前面临部分地区有法不依执法不严、区域协调治理机制有待深化等六大挑战。城市蓝皮书指出，“当地区经济发展与区域生态环境建设发生矛盾时，地方政府经常会选择牺牲环境、追求GDP。同时，这种松散的合作机制也很难保持长效化，联合执法机制则更加弱化，缺乏强有力的约束性。”中国雾霾污染区域协同治理之所以会缺乏有效性，关键在于参与协同的地区之间难以真正结成“治霾共同体”，无法加快形成区域治霾合力，导致区域协同治理陷入困境，成为治霾效果进展缓慢的重要影响因素和雾霾污染治理面临的一大挑战。

2 雾霾污染区域协同治理的两大困境及其根源

雾霾污染区域协同治理具有三个基本特征，即多参与主体、参与主体同目标、治霾行动要协同。多参与主体意味着雾霾污染区域协同治理需要多个地区、多重社会成员共同参与；参与主体同目标意味着参与主体均以“蓝天白云”为共同利益和集体目标；治霾行动要协同意味着地区的治霾行动必须紧密联动、高度协同。雾霾污染区域协同治理的三个基本特征构成了“以地区联动为要义、政府为主导、企业为主体、公众和社会组织共同参与”的治霾新模式。其中，政府的主导作用是这一模式得以运行的重要保障。能否充分发挥政府的主导作用，关键在于是否能够解决以下两方面冲突。一是个体利益与集体目标的冲突。短期内，治霾带来的成本损失总会与地区追求的个体利益发生冲突，如果这种冲突无法得到有效化解，雾霾污染区域协同治理将陷入“集体行动困境”。二是区域协同与地区竞争的冲突。地方政府之间往往存在激烈的竞争，地区间的良性竞争有助于提升区域协同治理效果，然而一旦地方政府的治霾努力朝恶性竞争的竞次方向发展，雾霾污染区域协同治理将陷入“逐底竞争困境”。

2.1 集体行动困境及其根源

雾霾污染区域协同治理打破了不同地区“各自为战”的合作壁垒，形成了多个省市组成的治霾集团，但这绝不意味着地方政府都会为了解决区域内的雾霾污染问题而积极采取行动。根据奥尔森的集体行动理论，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他一些特殊手段以使个人按着他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[3]。换言之，在个体理性的驱使下，参与雾霾污染区域协同治理的地方政府存在“不作为、慢作为”的搭便车倾向。一旦搭便车行为普遍存在，地方政府的个体理性势必会引发集体非理性，导致区域协同治理陷入集体行动困境。而搭便车行为的根源则在于地方政府的自利性、空气质量的公共物品属性以及治霾集团的规模三个方面。

（1）地方政府的自利性构成了搭便车的内在动机。地区的雾霾污染治理行为总会受到成本约束，这种成本约束既包含治霾实际支出的经济成本，也包括转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力所承担的机会成本。作为以个体利益最大化为抉择标准的理性人，地方政府在治霾集体行动中受到自利性的驱使时，总是倾向通过“搭便车”来最大限度地规避成本损失和分享共同利益。这种个体自利心理使“不劳而获”的搭便车倾向成为雾霾污染区域协同治理中部分地方政府的普遍心态，这部分地方政府将逐渐演变为搭便车行为的主体。

（2）空气质量的公共物品属性为搭便车创造了外部条件。集团的实质之一就是它提供了不可分的、普遍的利益，这种集团利益具有公共物品属性[4]。作为治霾集团的共同利益，空气质量的公共物品属性主要体现在外部性和非排他性两个方面。一方面，地区的环境空气质量具有外部性特征。部分地区积极治霾带来的空气质量改善除了能够直接影响治霾行为的发生地，也可以产生连带的外部正效应，提升周边地区的空气质量状况。另一方面，地区的空气质量具有无偿性和非排他性的特征。参与雾霾污染区域协同治理的地区都是“同呼吸，共命运”的治霾共同体，通过治霾带来的空气质量改善并不是“肥水不流外人田”的私人产权，而是具有无偿性和非排他性的公共产权。空气质量的公共物品属性意味着得到改善的空气状况不仅能够使周边地区受益，并且不能自发地排斥未承担成本者的消费，这恰恰提供了搭便车行为的载体。

（3）治霾集团的规模为搭便车提供了可乘之机。雾霾污染区域协同治理是多个地区和多元主体的大规模集合。一方面，区域协同治理是多个地区之间的紧密联动、高度协同[5]。在雾霾污染的区域范围内，没有一个城市能够以“绝霾体”的形式存在，治霾绝不是某个地区的单边行动，而是多个地区以“命运共同体”形式进行的集体行动。另一方面，雾霾污染区域协同治理是多元主体之间的行动协调与功能耦合。治霾不是某一类社会成员的单独责任，社会中每个成员都必须参与到治霾的集体行动中。然而，随着地区“抱团治霾”规模的扩大和参与主体数量的增加，治霾集团中的信息不对称现象势必愈加严重。高昂的信息获取成本模糊了“努力”和“懒惰”的界限，滥竽充数等不公平现象越来越难以甄别，部分积极治霾的参与成员在无形中成为搭便车行为的客体。更为严峻的是，一旦积极参与治霾行动的成员发现自己“被搭便车”的不公平现实后，也会放弃供给治霾行为甚至转变为“搭便车者”，从而避免本地区个体利益受到更严重的损失。当搭便车行为的客体普遍转为主体时，雾霾污染区域协同治理势必将以“集体行动困境”为结局。

2.2 逐底竞争困境及其根源

雾霾影响范围内的任何一个地区都不是独立的孤岛，区域性雾霾污染问题的解决依赖于区域内地方政府是否能够以命运共同体的形式，在治霾过程中风雨同舟，携手并进。为了达到“1+1>2”的协同治霾效果，地方政府在参与雾霾污染区域协同治理时需要彻底杜绝“有令不行，有禁不止”和“上有政策，下有对策”的表面功夫，真正做到治霾行为的紧密联动、高度协同。尽管协同是雾霾污染区域协同治理的应有之义，但绝不意味着地方政府在治霾过程中不存在竞争。恰恰相反，地方政府的治霾行动总是伴随着激烈的竞争。地区之间的良性竞争能够激发地方政府的治霾动力，但恶性竞争将部分甚至完全抵消地区的治霾努力，使空气质量进一步恶化。逐底竞争是恶性竞争最为突出的表现形式。根据地方政府竞争理论，各地区为发展本地经济，往往会采取策略性竞争行为，通过放松雾霾污染的治理力度来争夺企业、人力和技术等流动性要素资源。不同地区在策略性互动的过程中，将会以更加宽松的治霾力度为标杆，雾霾污染治理力度将朝“向下赛跑”的方向演变，最终导致区域协同治理陷入逐底竞争困境，造成“劣币驱逐良币”、“劣胜优汰”的局面。霧霾污染区域协同治理会陷入逐底竞争困境，可以归结为经济利益的推动和雾霾污染的空间溢出效应两方面原因。

第一，经济利益的推动是逐底竞争的内部诱因。当前，生态环境保护总体上仍滞后于经济社会发展，但必须意识到，绿色发展是倒逼经济发展实现结构转型的重要手段，是扭转资源错配的重要途径。雾霾污染治理既是重大的民生工程，也是倒逼地区转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的重要抓手。然而，这一过程总是以一定经济利益的流失为代价。党的十八大以来，随着治霾力度的不断增强和治霾进程的不断深入，雾霾污染治理的边际成本以递增态势持续提高。经济利益的流失与治污成本的增加无疑加重了地区的经济增长压力，这种经济增长压力主要通过“污染天堂假说”、“回波效应”以及晋升锦标赛效应两种途径推动地方政府采取逐底竞争行为。

（1）“污染天堂假说”与“回波效应”。首先，从“污染天堂假说”出发，治霾力度的相对强弱一定程度上能够决定相关产业和投入要素的流动方向。当某一地区采取更加严格的环境规制行为时，相关的“高耗能、高污染、资源型”产业或企业将会向环境规制力度相对较低的地区转移，并对该地区的经济发展发挥促增作用，进而对地区之间的经济发展差距产生影响。①如果这一过程发生在经济发展水平存在差距的地区之间。站在优势地区的角度，提高治霾力度就意味着治霾损失的经济利益将会转移到其他地区，进而削弱自身的相对优势。同样，对于劣势地区而言，提高治霾力度就意味着会扩大自身的相对劣势。换言之，如果一方的治霾力度相对较高，都会发生经济水平占优地区的相对优势缩小或次级地区的相对劣势扩大的情况。因此，无论是经济水平优势地区还是劣势地区，通过在环境规制力度上的“竞次赛跑”行为吸引优质要素回流，将是提升自己相对优势的占优策略选择。②如果这一过程发生在经济发展水平相近的地区之间。根据累积的地区增长和下降理论，地区经济总会沿初始因素的发展方向运动，发生两种循环积累因果运动及其正负效应，一种是增长极阻碍周围地区经济增长的回波效应，一种是增长极带动周围地区经济迅速增长的扩散效应，而回波效应总是先于并大于扩散效应[6]。那么，在经济发展水平相近的地区之间，某一地区治霾力度的提高将会导致地区损失一部分经济增长动力进而带来经济增速下降，并且由于“污染天堂假說”的存在，治霾力度提高挤出的一部分经济利益也将转移至周边环境规制力度较低的地区，推动周边地区的经济增长，从而导致经济增长极将在周边地区出现。因此，在“回波效应”的影响下，为了避免在地区竞争中陷入“穷者愈穷，富者愈富”的恶性循环，地方政府往往会出现“竞次到底”的心态，竞相降低雾霾污染治理水平。

（2）晋升锦标赛效应。晋升锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施的一种地方政府官员的治理模式，晋升锦标赛将政府官员置于强力的激励之下，并将行政权力集中和强激励兼容在一起[7]。当前，中国处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展仍是中国的第一要务，以经济建设为中心的基本路线没有变，经济发展水平仍然是衡量地方政绩的重要指标和地方政府在晋升锦标赛中获得政治晋升的重要“砝码”。晋升锦标赛的治理模式在一定程度上创造了改革开放四十年来中国经济的“增长奇迹”，但这种以经济水平为攀比对象的地方政府竞争，也导致了地区在治霾过程中竞次行为的出现。晋升锦标赛一方面体现为地方政府的单边不完全规制行为。地区经济发展水平的领先或落后是地方官员政绩的最直接体现，为了在政绩考核中占据稳定优势，地方政府在经济利益的推动下总是倾向于放松本地区的治霾力度以吸引优质要素流入，达到保持地区经济发展活力的目的。另一方面，晋升锦标赛也表现为地方政府之间的策略性互动过程。晋升率最大化是地方官员的重要目标，晋升概率不仅取决于本地区经济发展的绝对水平，也会受到竞争地区经济增长的相对影响。地方政府之间的策略性互动意味着地区的治霾策略总是建立在竞争对手的策略选择之上，而不完全的治霾政策与举措又是地方政府降低市场准入门槛和争夺优质流动性资源的有效工具。当地方政府在“宽松式标尺竞争”中采取“一报还一报”的模仿策略时，治霾力度将呈现“宽松-更宽松”的竞次演变过程。

第二，雾霾污染的空间溢出效应是逐底竞争的外部诱因。党的十八大以来，生态责任逐渐成为政绩考核的必考题，针对区域性雾霾污染这一“心肺之患”，中国建立了以空气质量改善为核心的控制、评估、考核体系，明确要求将空气质量纳入政绩考核标准，实行大气污染治理“党政同责”、“一岗双责”。以《绿色发展指标体系》为例，2016年12月，中国首次发布了绿色发展指数的考核办法，规定环境质量权重占19.3%，明确包含了空气质量优良天数比率和细颗粒物（PM2.5）浓度下降水平两项内容。近年来，绩效考核制度的转变在一定程度上抑制了经济利益的推动作用，使地方政府在面临空气质量与经济利益的抉择时，主观上的自我约束不断加强。然而，与经济利益推动作用的逐渐减弱相对应，由于不同地区在污染程度、治理力度和经济社会发展水平等方面均存在差异，治理效果也处于不均衡状态，雾霾污染的空间溢出效应成为逐底竞争困境产生的另一重要推手。雾霾污染的空间溢出效应主要体现在经济溢出和自然溢出两个层面。经济溢出表现为生产要素转移和污染产业集聚形成的高污染排放俱乐部，自然溢出表现为雾霾污染由浓度高值地区向低值地区的自由扩散和在温度、风力等气象因素作用下的污染迁移。在经济和自然双重因素的作用下，雾霾污染的空间溢出效应已经成为本地雾霾污染的重要影响因素[8-10]。在雾霾污染空间溢出效应的影响下，积极参与治霾的地区即使付出了治理成本、损失了经济利益，治霾效果也难以达到预期效果。地区不仅需要支付由部分经济损失转化而成的“机会成本”，甚至还要承担在政绩考核中处于经济、环境双重劣势的风险。此时，慢作为甚至不作为将成为地方政府的占优治霾策略。

集体行动困境和逐底竞争困境的区别在于，造成集体行动困境的搭便车行为只是参与主体的个体行为，而逐底竞争困境的产生则伴随着个体行为向地区交互的演变。在集体行动困境中，地方政府的消极治霾倾向只会反映在个体行动中，不会通过连带外部负效应对地理或经济地理相近地区造成影响。相反，逐底竞争困境一旦产生，就意味着地方政府的消极治霾倾向已经催发了地区之间的策略性互动，并在区域内大范围引发了治霾力度的竞次行为，导致雾霾污染形势更加严峻。从这一角度上，逐底竞争困境本质上是集体行动困境的进一步恶化，集体行动困境向逐底竞争困境的演变，就是地区的治霾努力以递减态势不断减弱甚至突破零点的过程。

3 雾霾污染区域协同治理困境的破解思路

严重雾霾污染频发绝不能仅归咎于自然因素。治霾终究需要落脚在政府、企业、公众和其他社会组织的努力上。换言之，雾霾污染治理的要害不在于雾霾本身，而在于人的行为，在于规范、激励、约束人的行为。治霾需要更加侧重于运用经济规律和经济手段，在理顺社会成员相互关系的基础上，破解雾霾污染区域协同治理两大困境，加快形成“地区联动、政府主导、企业主体、公众和社会组织共同参与”的全民共治格局。为了彻底破解雾霾污染区域协同治理困境，必须从集体行动困境和逐底竞争困境的根源出发，解决区域边界设定、区域协同治理机制、协同防控政策三个突出问题。首先，需要设定合理的区域协同治理范围，满足治霾集团的规模要求和减弱雾霾污染空间溢出效应的负外部性。其次，需要创新区域协同治理机制体系，把握参与主体的自利性心理，实现个体利益与集体目标的统一。最后，需要制定和实施因地制宜的协同防控政策，不断深化生态文明体制改革，通过持续降低经济利益的推动作用，加快汇聚强大的区域治霾合力。

3.1 区域边界设定问题

区域边界設定是开展雾霾污染区域协同治理的首要问题。如果区域范围不够科学合理，即使采取了“正确”的区域协同治理机制和协同防控政策，治霾效果也只会事倍功半。为了解决区域边界设定问题，必须要坚持科学性和经济性的统一，实现两者之间的帕累托最优。

（1）区域边界设定的科学性意味着区域范围的设定需要尊重雾霾污染的空间规律。面对雾霾污染日益突出的区域性特征，李克强总理在2017年政府工作报告中强调指出：“要加强对大气污染的源解析和雾霾形成机理研究，提高应对的科学性和精准性。扩大重点区域联防联控范围，强化预警和应急措施。”在雾霾污染的空间分布格局视阈下，中国雾霾污染的重灾区主要集中在胡焕庸线以东和西北地区，尤以人口密度较大、产业结构偏重的北部沿海地区、东北地区和黄河中游地区最为严重，雾霾污染总体呈现出东高西低、北高南低的分布格局[11]。在雾霾污染的空间关联特征视阈下，雾霾污染在地区内部和地区之间普遍存在动态空间关联，这种空间关联已经超越了地理距离的限制，呈现出多线程的复杂网络分布态势，区域内“唇亡齿寒，一损俱损”的特征日益突出。因此，从科学性角度看，当前区域边界仍然难以充分满足雾霾污染的空间溢出效应和关联网络结构，区域范围仍需扩大。

（2）区域边界设定的经济性意味着区域范围的设定必须最大限度地降低区域协同治理的组织成本和协调成本，提高雾霾污染区域协同治理的组织管理效率与信息获取效率。毋庸置疑，从科学性的角度出发，由于雾霾污染即使在相隔较远的地区之间也可能会存在空间溢出效应，因此协同治理的区域范围的确需要扩大，但绝非不计成本的盲目扩大。在充分兼顾科学性的前提下，提高区域边界设定经济性的可行思路是：在雾霾污染较为严重的胡焕庸线以东地区和西北地区，根据区域性雾霾污染的溢出强度、交互程度和关联密度，建立京津冀联动区、华北平原联动区、东北联动区、长三角联动区、中三角联动区、成渝联动区、珠三角联动区、大西北联动区等八大协同治理区域，最终实现“东北—京津冀—华北—中三角—珠三角”的南北贯通和“大西北—成渝—中三角—长三角”的东西联通，构建起贯穿南北、融汇东西的雾霾污染区域协同治理网络。从长远看，为了实现上述八大联动区的相互承接，中国还必须串联起由南至北、自西向东的协同治理区域边界，推动形成“东西一横，南北一竖”的纵横交错格局，加快构建“四通八达，动态交互”的雾霾污染区域协同治理网络。雾霾污染区域协同治理网络的形成，既需要区域范围能够全面覆盖雾霾污染的多线程复杂网络结构，也依赖联动区之间的紧密联动与高度协同。为此，可以构建区域内城市之间、不同区域之间和不同机构之间的多层级权威机构，形成城市之上有机构、区域之上有机构、机构之上有中央的大区域雾霾治理垂直管理框架，增强八区联动的协同性，最大限度地降低组织成本与协调成本。

3.2 区域协同治理机制问题

区域协同治理机制是加快推进雾霾污染区域协同治理的根本保障，是推动政府、企业、公众和社会组织协同治霾的重要工具。有效的区域协同治理机制，需要解决信息和激励两个基本问题，使得每个人即使追求个人目标，其客观效果正好能达到既定的社会目标[12]。本文以实现三个维度的有效性为目标，构建了三位一体的机制框架。

（1）不断创新激励约束机制，推动地方政府发挥主导作用。首先，识别地区之间的异质性特征。地区在自然、社会和经济等方面的差异意味着不同地区在雾霾污染程度和个体利益等方面普遍存在异质性特征，准确识别地区由差异化的雾霾污染程度和个体利益引发的异质性特征是解决区域协同治理机制问题的首要任务。其次，在明确地区异质性特征后，加快建立更具针对性和更加多样化的激励约束机制。从不同激励约束机制的影响方向来看，奖励机制和补偿机制能够对地方政府产生正向激励效应，惩罚机制能够对地方政府产生负向激励效应。根据地区差异化的个体利益诉求，奖励机制可以分为以物质奖励为主的经济奖励机制和以社会地位为主的绿色晋升锦标赛制度。补偿机制可以分为针对治霾成本的经济补偿机制、针对转变发展方式的转型补偿机制、针对污染溢出效应的污染补偿机制和地区之间的横向财政转移支付机制。惩罚机制可以分为以罚款为主要工具的累进惩罚机制和能够避免跨期卸责的终身责任追究制。

（2）不断创新企业协作机制，加快推动企业形成绿色生产方式。一是积极引导污染企业自觉减排。对待“高耗能、高污染、资源型”企业，绝不能简单粗暴的一刀切，也不能采取“头痛医头，脚痛医脚”的暂时性做法，只有深入推进能源价格市场化改革，不断通过排污费、价格补贴、排污权交易与污染评级等经济机制进行正确引导，才能鼓励污染企业自觉减排，倒逼淘汰落后产能，实现生产方式的绿色转变。二是深入推行雾霾污染第三方治理机制。第三方治理机制的直接效应体现为增强了污染企业的治霾意愿。相比于支付罚款或者停产减产，污染企业选择第三方治理只需要承担较小的经济损失，通过第三方治理机制专业化治霾将是企业的占优策略选择。第三方治理机制的间接效应在于治污价格的倒逼机制。企业污染程度越重，需要为第三方治理支付的价格就越高，作为追求利润最大化的理性企业，转变生产方式、改变能耗结构、减少污染排放成为污染企业的最优选择。三是大力培育节能环保产业。如果说企业自觉减排和第三方治理机制重在控制和治理已经出现的雾霾污染，那么节能环保产业则是在环保技术创新开发、污染处理以及废物处理等多个环节，真正实现了从源头到终端的全方位防治。

（3）不断创新公众参与机制，推动社会公众发挥监督作用。一方面，增强公众、非政府组织和非营利组织在区域协同治理中的监督意识，发挥区域协同治理的透明效应。人视水见形，视民知治不，蓝天是人民的蓝天，人民群众对蓝天的向往是治霾的根本动力，雾霾污染的治理效果也需要接受人民的检验。从根本上说，公众才是最能反映和监督地区治霾效果的社会成员。2017年12月26日，全国338个地级及以上城市环保部门的“双微”（微博、微信公众号）全部开通，标志着覆盖国家、省、市三级的全国环保系统新媒体矩阵初步建立。新媒体渠道在促进公众监督和反映民意等方面的作用正逐步增强。对新媒体渠道的积极探索是推动公众参与治霾的重要一步，必须不断加大力度扶持非政府组织和非营利组织等第三部门的形成，搭建政府与公众之间的沟通桥梁，充分发挥人民群众的监督促进作用。另一方面，增强公众在区域协同治理中的责任意识，培养公众的主人翁意识。人民是国家的主人，保卫蓝天是每一个公民的责任。为此，必须全面推进广大学生特别是青少年的绿色教育，使节能减排、绿色出行的生活理念深入人心。同时充分发挥人口集聚的正外部效应，大力提高公共交通分担率与资源使用效率，积极推动共享经济的快速发展，增强绿色理念，营造绿色氛围，推行绿色消费，形成绿色生活方式。

3.3 协同防控政策问题

解决协同防控政策问题是加快推进雾霾污染区域协同治理的迫切需要。为了提高防控政策制定的精准性和实施的协同性，必须准确识别雾霾污染社会经济影响因素，充分强化权威机构尤其是中央权威的顶层设计和全局规划，不断深化生态文明体制改革。

（1）制定和实行因地制宜的防控政策。雾霾污染是环境问题，但本质上更是经济问题，治霾需要科学施策，精准发力。首先，在雾霾污染的社会经济影响因素中，不同因素对雾霾的形成具有差异化影响[13]，即使是同一因素，在不同区域也会呈现出差别影响。为了满足雾霾污染社会经济影响因素的多元性和区域选择性，必须针对人口布局规划、产业结构升级、能源结构优化、技术创新绿色导向、节能效果有效实现、交通运输绿色管理、外商直接投资等因素，有所侧重地制定和实施“多管齐下，因地制宜”的防控政策。一方面，加快推进以碳排放权交易和排污权交易为代表的环境权益交易创新，大力实行环境税、碳税、资源税和排污费征收制度，适当提高“高耗能、高污染、资源型”两高一资企业的行业准入门槛，从而有效抑制污染企业的能源消耗，加快淘汰落后产能，加速转变二产依赖地区的经济增长方式。另一方面，严格控制重点区域的煤炭消费总量，适当加大政府对环保产业生产减排设备和开发清洁能源的研发补贴，合理提高政府对污染企业购买减排设备的价格补贴，有效刺激企业积极开展技术创新和绿色生产，推动受煤炭影响较大的城市实现煤炭消费负增长。同时还需要积极推进能源价格的市场化改革，通过能源市场中的供需博弈，有效抑制能源回弹效应。

（2）必须不断强化权威机构的顶层设计，全面深化生态文明体制改革。首先，雾霾污染区域协同治理是一项庞大和复杂的系统工程，必须要服从和加强国家有关权威机构的顶层设计和统筹安排。一是要积极寻找雾霾治理和经济发展的平衡点，避免在雾霾污染治理和经济社会发展中出现“缘木求鱼”和“竭泽而渔”的两种极端。二是要准确定位协同治理区域范围内不同城市的产业分工和职能定位，统筹区域内各城市的力量，推进防控政策的协同实施，推动不同城市围绕治霾这一集体目标实现功能耦合，真正下好区域一盘棋。三是要不断增强环保督察力度，加速推行可持续环保督察工作，通过“查企督政并举，以督政为主”的常态化监管模式，推动各省市明晰环保责任、明确履责方向，确保政策实施的系统性、整体性和协同性。其次，环境分权体制下，中央政府难以准确掌握各级地方政府的治霾行为。有相当多的省份被发现存在“作选择、搞变通”、“讲得多、做得少”、“说一套、做一套”等排斥监督行为。为了增强地方政府在治霾行动上的全局意识，必须要不断创新传统的环境分权体制，加快推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，持续深化生态文明体制改革。一方面，将雾霾污染治理责任和环境质量考核“向上落实一级”。将治霾效果与政绩考核牢牢挂钩，以责任和考核倒逼上级政府的治霾决心。通过治霾责任的层层压紧，严格落实雾霾污染治理的“党政同责”和“一岗双责”，形成“一级做给一级看，一级带着一级干”的上下联动局面。另一方面，将环境执法权和监管权“横向隔离一级”，通过执法部门和监管部门在政府序列中的横向分离与垂直管理，实现环境执法权、监管权与治霾责任的“权责分离”，彻底破除地方保护主义，不断提高环境执法和监管的效率与质量。

4 总 结

环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。打赢蓝天保卫战，是满足人民美好期盼、建设美丽中国的重要任务，也是倒逼中国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的重要途径。雾霾污染区域协同治理，是打赢蓝天保卫战的有力支撑，也是推动国家治理方式实现“历史性变革”的重要契机。打赢蓝天保卫战，必须彻底解决区域性雾霾污染问题，加快实现地区之间的治霾合作由“问题倒逼”转向“意识推动”，时刻绷紧保卫蓝天白云的生态红线；必须不断汇聚政府的力量、科学的力量、制度的力量和民众的力量，深入推进理论创新、实践创新和制度创新，彻底突破集体行动困境和逐底竞争困境；必须大力构建“地区联动、政府主导、企业主体、公众和社会组织共同参与”的雾霾污染区域协同治理体系，结成最广泛的环保统一战线，加快形成“同呼吸，共奋斗”的全民共治格局。

本文在集体行动理论和地方政府竞争理论的分析框架下，结合中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，探究了雾霾污染区域协同治理中集体行动困境和逐底竞争困境的形成根源与破解思路。本文的局限在于，并未將中国区别于西方国家的社会结构与人文特征纳入到研究中。20世纪40年代后期，费孝通曾针对中国社会特征提出了“差序格局”的观点。然而，在历经了70余年的变迁后，中国社会已经发生了翻天覆地的变化，主导意识形态、基本经济制度等都已大不相同[14]。那么，站在当前的视角，中国的社会特征是否仍然表现为“差序格局”？又是否具有比西方更强烈的“私人性”，导致中国雾霾污染区域协同治理面临更艰巨的挑战？充分认识中国区别于西方国家的社会结构与人文特征，并将中国独有的社会人文特征与雾霾污染区域协同治理相结合，或将成为雾霾污染区域协同治理相关研究的未来深化方向。

致谢：本文是在《加快推进山东省雾霾污染区域协同治理，为建设美丽山东提供有力支撑》的智库报告基础上修改完成的，作者感谢山东财经大学经济增长与绿色发展科研团队全体成员的支持与帮助。该智库报告提出的相关建议得到山东省委、省政府的关注，推动了山东省大气污染的联防联控。

（编辑：刘照胜）

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Abstract Making our sky blue again is a vital task to build the Beautiful China， a vital path to solve the principal contradiction facing Chinese society in the new era， and a vital way to transform our growth model， improve our economic structure， and foster new drivers of growth. Due to haze pollution has more powerful spillover effects and spatial correlation characteristics， it is hardly to completely and radically resolve regional haze pollution problem relying on unilateral hazegoverning and local hazegoverning. The fundamental path and inevitable choice to make our sky blue again include actively constructing a collaborative governance system involving multiple entities， and accelerating the formation of a regional collaborative governance structure with ‘regional linkages as the key， government as the lead， enterprises taking main responsibility， and social organizations and the public as mutual participants. According to the collective action theory and the yardstick competition theory， this paper studied the fundamental causes and the solution idea of the Collective Action Dilemma and the Race to the Bottom Dilemma when implementing the regional collaborative governance of haze pollution. In terms of the fundamental causes of the regional collaborative governance dilemma， this study found the selfinterest of local governments， the public goods attributes of air quality， and the scale of hazegoverning group were the fundamental causes of the Collective Action Dilemma， while the driving effect of economic benefits and the spatial spillover effect of haze pollution were the fundamental causes of the Race to the Bottom Dilemma. In terms of the solution ideas of the regional collaborative governance dilemmas， this study found there were three outstanding problems must be resolved. First is setting up regional boundary， second is the mechanisms of regional collaborative governance， and the last one is the collaborative policies of preventing and controlling. More precisely， firstly， build eight linkageregion of hazegoverning which run through the south to north and connect east with west. Secondly， build a new structure to get everyone involved， and innovate the system of regional collaborative governance mechanisms constantly. Thirdly， make and implement policies to prevent and control haze pollution according to local conditions.

Key words haze pollution； regional collaborative governance； collective action； race to the bottom