后大部制时期“超级大部门”的部内协调困境及解决路径

曹丽媛 夏珑

摘 要：根据党的十九大和十九届三中全会部署，国务院机构改革再次启动，各部门间的职能调整和优化配置基本完成，进入了以深化机构改革为目标的后大部制时期。在这一时期，机构改革的重点之一是对大部制改革后出现的“超级大部门”进行内部组织结构的重新调整和权能的重新配置，避免“超级大部门”陷入各内设机构松散联合、机构和人员增多、职能重叠以及部门利益司局化或处室化等带来的部内协调困境之中。在后大部制时期，新成立的“超级大部门”需要紧紧围绕政府职能转变的核心，通过决策和执行的分开、建立大司局或大处室、构建等级化的协调结构和制定公共服务清单来突破困境，实现“超级大部门”的内部协调。

关键词：后大部制时期；超级大部门；部内协调

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）06-0009-07

一、问题的提出

2018年2月28日，党的十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《決定》）；2018年3月5日，十三届全国人大一次会议通过了按照《决定》制定的国务院机构改革方案，在正部级机构减少8个和副部级机构减少7个的基础上，部门之间通过优化配置成立了“大市场监管”“大生态”“大应急管理”“大关检”（海关总署与出入境检验检疫）等“超级大部门”，与之前大部制改革出现的“大交通”“大工业”“大卫生”等“超级大部门”一起广泛存在于我国政府的整个序列之中。这次改革是对党的十七大探索实行大部制改革和党的十八大稳步推进大部制改革的承继与深化，标志着我国政府机构改革自新中国成立尤其是改革开放以来不仅已走出了“膨胀—精简—膨胀—再精简”的“怪圈”，更是探索出了具有中国特色的政府机构改革规律：一是始终坚持党对政府机构改革的领导，统筹党政军群机构改革；二是紧紧抓住职能转变的核心；三是始终以坚持建设人民满意的服务型政府为目标；四是始终坚持中央与地方政府机构改革的协同一致，既强调中央主导、由中央到地方、自上而下逐步推进，也鼓励地方大胆创新、自下而上为中央乃至全国各地机构改革提供可借鉴的经验。党的十九大之后，我国大部制改革在新时代中国特色社会主义背景下进入了第二个阶段，也就是后大部制时期。

在后大部制时期，“大部门之中，原来由独立部门合并进来的内部管理局或执行局将保持一定的相对独立性，在这些相对独立的管理局或执行局之间，如何建立起协调和内部沟通的机制，也是一个非常现实的问题”[1]。20世纪70年代英国大部门制改革失败的教训告诉我们，由于没有在部门内部建立沟通与协调机制，成立还没有几年的贸易工业部又重新分为四个独立的部门，“就像从鲸鱼肚子里出来的约拿一样，一切又回到了六十年代初期的老样子”[2]（p.212）。因此，在后大部制时期，研究“超级大部门”中各内设机构之间的沟通与协调问题即部内协调，不仅对于深化和推进大部门制改革有重要意义，对当前我国改革攻坚阶段国家重大战略在中央层面的提出和地方层面的落实也具有重要意义。

二、后大部制时期“超级大部门”实现部内协调面临的困境

部内协调是相对于部际协调而言的，部内协调是指政府各组成部门对各内设机构及人员之间的权能和利益进行整合的行为过程。部内协调与部际协调在一定程度上呈反比例的关系。大部制改革就是将政府职能相同及相近的部门进行整合，通过化部际冲突为部内冲突以实现部际协调的一种方法。随着部际协调的逐步实现，部内协调的压力将越来越大。

结合国外在建立超级大部门之后出现的问题，以及之前我国各级政府推动大部制的实践，可以发现在后大部制时期“超级大部门”实现部内协调面临着以下困境。

（一）部门各内设机构间的“松散联合”影响了部内协调的有效性

2008年大部制改革出现的一个“短板”，就是机构归并后，缺乏对内设机构的梳理重组，有的新组部门像是一个“松散联合体”[3]。例如，部门原有的内设机构大多原封未动，只是增加或者减少一个司局的设置，各司局之间缺乏有机整合；有的部门合并后转为部管局，仍各干各的，一些部管局的决策并没有提到大部层面统筹协调，只是制定规章时“形式化”地通过一下部，内部各司局尤其是新成立的司局与原有内设机构之间关系的磨合还有很长的路要走。这种情况也出现在20世纪六七十年代的英国大部门制改革中，当时成立的许多特大部门很多都没有形成真正的内聚力，例如，环境事务部好像是由许多部门凑在一起组成的一个混合物，而不是一个紧密结合的统一体[4]（p.34）。这严重影响了部门内设机构之间的整合以及职能的有机统一，部门的“一体化”难以实现，部内协调更是被看作可有可无的过程而被搁置一旁，严重制约了部内协调的有效性。

（二）部门各内设机构和人员的增多降低了部内协调的效率

2008年大部制改革产生了一些规模比较大的“超级大部”。“部门内部的意见分歧有时和部门的形式有关，部门的规模如果太大，就会由于内部工作单位多而变得四分五裂。”[4]（p.37）更重要的是，“组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性”[5]（p.195）。这一方面体现在部门各内设机构的增多上，如工业和信息化部在2008年大部门制改革中，相较于之前的信息产业部，其内设机构增加到了24个，比之前多了11个，增长率达85%；另一方面体现在人员的增多上，据统计，截至2017年6月，在国务院现有25个组成部门中，有17个部门的副职人数超过了4人，约占78%，其中发改委副职人数达到9人，人力资源和社会保障部达到7人，新成立的国家卫计委也达到了8人，远远超过《中华人民共和国国务院组织法》关于副部长2至3人、副主任2到4人的领导职数规定①。尽管“在行政首长统一领导下，设置若干副职分管业务，大大增强了政府的管理能力……实行分管领导制度是中国行政管理实践中的成功经验”[6] ，特别是在计划经济体制下，政府机构不断膨胀，职能部门逐渐细化、拆分，副职在各部门之间的这种协调作用尤为关键；但随着社会主义市场经济的确立，在不断精简政府机构的同时，副职人数仍未得到有效限制，按照帕金森定律“增加部署”②的法则，这不仅不能发挥其协调职责，反而会导致政府机构的人员膨胀，降低部内协调的效率，形成部内协调的副职“悖论”，即为了促进部内协调而设置的分管型副职领导，反过来成为部内协调的一大障碍。这个“悖论”在地方推行大部制改革的过程中体现得尤为明显，深圳某市直部门在改革后出现了“一正二十副”的现象，几十个副职分管的领域难免会有所交叉，导致下属在遇到问题向领导汇报时无所适从，这样反而降低了部内协调的效率。

（三）部门各内设机构间的职能重叠加大了部内协调的难度

稳步推进大部制改革要兼顾部际协调和部内协调两方面的内容。在探索改革的过程中，不仅要根据职能有机统一原则整合相关部门，还要重视新成立的“超级大部门”各内设机构权能的科学、合理配置。但由于目前的大部制改革并未迈入“有机统一”的轨道，更多地带有“合并同类项”和部门新一轮扩权的趋向，新成立的“大部门”不得不面对部门内设机构过多造成的职能重叠问题。例如，2016年7月，为了满足建设国际大都市对城市管理的更高要求，成立了北京市城市管理委员会（简称北京市城管委），在原市政市容管理委员会的基础上合并了市发改委、商务委、园林绿化局、水务局等多个委局办的相关职能，“大城管”的组织框架初步形成。新成立的北京市城管委在增设5个处室后，共有32个内设机构，是名副其实的“超级大部门”。其中，涉及城市环境的处室有环境卫生管理处、环境卫生设施处、固体废弃物管理处、市容环境卫生监督检查处、市容环境整治处、环境建设规划处等7个部门，城管委内部各处室间因职能重叠发生的矛盾与冲突，不会少于合并前“九龙治水”时市政市容管委会与市发改委、商务委、水务局、园林绿化局之间的矛盾。“分部门而治时的纠纷不会因为同属一个部门而消失，部门内部司局之间或处室之间的矛盾甚至丝毫不亚于部际之间的矛盾。”[7]这种矛盾和冲突的增多加大了“超级大部门”进行部内协调的难度。

（四）部门利益司局化或处室化趋势加大了部内协调的压力

绝大多数学者都认同部门利益是推行大部制改革的最大阻力。同样，部门利益的司局化或处室化趋势也是实现部内协调和深化大部制改革的最大阻力。部门利益的司局化或处室化趋势是指在大部制改革过程中，由于缺乏对内设机构尤其是新成立的司局（或处室）与原司局（或处室）之间权能的有效调整，导致在被撤并之前就已经形成的部门利益，转变为大部门内部的司局或处室利益并有逐步扩大的趋势。这是因为这些部门虽然被合并进了新成立的“大部门”，但在事实上仍然垄断了制定原职能领域政策方案所需的技术专长，垄断了现行政策缺点的大部分情报，特别是在新成立的大部门对这些技术专长还不甚了解的情况下，原部门可以通过技术专长和对不利于自己的信息实行封锁甚至绞杀，保存了其原有部门利益并进一步巩固了其在新部门中的利益，从而形成了新的司局利益或处室利益。例如，在2008年的大部制改革中，国家发展和改革委员会将工业行业管理的有关职责划入工业和信息化部，成立了产业政策司，发改委的“出身”加上其技术专长上的优势，使得产业政策司相对于工信部的其他司局具有一定的优势地位。部门利益的这种司局化或处室化趋势导致这些司局或处室依赖其技术优势消极抵制部门行政首长和综合性办公室/厅的统一指挥和规划。因为“协调常常会使从属单位的自主程度受到限制；所以，独特的政策单位和官员们有时不愿意看到自己的自主权由于部门中成立计划机构而受到威胁”[5]（p.37）。这不仅加大了部内协调的难度，也给“超级大部门”的行政首长和综合性办公室/厅的协调增加了压力。

三、后大部制时期“超级大部门”突破部内协调困境的路径

在新时代继续深化大部制改革的背景下，必须建立起沟通与协调机制也就是部内协调机制，以突破部内协调面临的各种“困境”。

（一）遏制“超级大部门”利益司局化或处室化趋向

大部制改革是对政府权能在横向部门之间的重新分配和优化配置。进入后大部制时期，“超级大部门”内部也应该按照权力运作程序，对政府权能进行决策权、执行权和监督权的划分。借助政府权能的再次分配实现大部门内部运转协调、行为规范是后大部制时期落实大部制改革的关键。

针对20世纪六七十年代大部制改革失败的教训，英国撒切尔政府为了解决机构臃肿、人员冗杂和职能重疊的现象，于20世纪80年代，按照“下一步行动”方案（the Next Steps）启动了所谓“执行局”的改革，通过在中央各部建立政策核心司，将各部中负责政策执行的职能和人员分离出来成立执行局，由中央各部负责统一政策的制定和监督，从而遏制了中央各部规模的再次膨胀。目前，我国现有政府机构的设置基本上沿袭的是苏联的权力集中模式，在这种模式下，政府每个职能部门融决策、执行、监督于一体，自定规则，自己执行，自我监督，出现了“部门职权利益化”趋向[8]。因此，按照行政决策权、执行权和监督权三分的思路，在大部门内部实现决策和执行的分开，通过集中决策权和剥离执行权，促进政府职能由“划桨者”向“掌舵者”转变，这不仅是减少政府各部门之间在执行上的交叉和重叠、遏制“部门职权利益化”的主要途径，也是避免合并后的部门依仗其执行上的技术专长加剧部门利益司局化趋向的主要途径。2013年国务院机构改革中对铁道部的拆分合并就是按照理顺决策权、执行权和监督权的思路进行的，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建由交通运输部管理的国家铁路局承担铁道部其他行政职责，负责拟定铁路技术标准等，组建中国铁路总公司承担铁道部的企业职责，采取企业化的运作方式，从而实现政企分开、决策权和执行权的分离。通过将铁道部的相关职权——行政决策权、执行权和监督权进行划分，避免了昔日“铁老大”的部门利益在新组建的大部门中进一步膨胀的趋势，减少了其与大部门中其他司局的矛盾与冲突，从而缓解了部内协调的压力并为实现部内协调提供了运行机制上的保障。

（二）合并“超级大部门”内部职能相近的司局或处室

一项决策落实到部委以后，并非已是万事大吉，还需由部委内各司局甚至处室去具体执行。只有把一项决策落实到了各部委的司局及其处室，才算基本到位[9]。 但正如我们前面分析的，职能的重叠和司局或处室利益的存在导致这些“超级大部门”内部不是“铁板一块”，“超级大部门”内部司局或处室之间的矛盾和冲突也是普遍现象。例如，人力资源和社会保障部为了履行统筹机关企事业单位基本社会保险方面的职责，在内设机构中设置了养老保险司、失业保险司、医疗保险司、工伤保险司和农村社会保险司，这是一种典型的以管辖对象为标准对组织进行划分的方法，按照美国组织理论家古利克的观点，这种划分方法被称作“小人国的管理方法”，类似老人医院、学生医院和失业人员医院的划分，必然造成工作上的大量重复，这些内设机构之间的矛盾和冲突也将不可避免。同时，相较于国外各级政府规模，我国中央政府和省级政府的规模都比较大，有些部委或省级政府的规模甚至比欧洲一些国家中央政府的规模还要大，如国家发展和改革委员会的内设机构达到30个。随着社会事务的发展和大部制改革的推进，类似发改委这种庞大的部门也逐渐增多，如有31个内设机构的商务部、有25个内设机构的人力资源和社会保障部等。据统计，有些部委呈现出膨胀趋势，内设机构的数量在近三年也有所增加。从一定程度上讲，矛盾与冲突和部门数量呈正比例关系，这也是我国推行大部门制改革的题中之义，通过减少部门数量实现部际协调，但“超级大部门”内设机构的增多也使得内部矛盾与冲突增多。因此，在后大部制时期实现部内协调，也应该按照大部制改革的思路，在大部门内部按照职能有机统一的原则，对职能相近或者业务范围趋同的司局进行合并，实行所谓的“大司局”或“大处室”改革，通过减少司局或处室数量实现部内协调，以此提高“超级大部门”的行政效率，更好地贯彻执行中央政府或上级政府制定出台的政策。

（三）加强“超级大部门”行政首长和综合性办公厅/室的部内协调职责

对传统公共行政来说，协调的核心是结构问题，可以通过结构设计来解决[10] 。作为传统公共行政理论的核心，以权威为基础的等级制则成为实现部内协调的必然选择。构建等级化的协调结构，是指将“超级大部门”内部行政人员或内设机构分成地位、职务、权能高低不同的各种类型， 即将行政人员和内设机构等级化，从结构体制上保证“超级大部门”内部行政人员之间及其内设机构之间的从属关系，从而使其在行政行为中形成以等级化为纽带的良好的协作关系。这也是当前各国政府强化“超级大部门”内部行政协调的普遍做法[11]。这种等级化的协调结构主要通过两个途径建立起来。首先，通过对“超级大部门”行政人员在地位、职务和权能进行等级化排序，构建以正职为主，副职为辅的等级化协调结构。显然，对“超级大部门”内设机构之间的矛盾与冲突进行协调是“超级大部门”行政首长（部长、厅长、主任等）的主要职责之一。而下一步的问题是，将保持“超级大部门”内部政策和行为的整体性和统一性也就是部内协调的职责纳入行政问责的范围内，部门领导应对部门各内设机构、各成员的政策与行为的矛盾和冲突及其产生的不良影响，对人大、政府承担政治责任、行政责任，以此加强“超级大部门”行政首长部内协调的职责。其次，通过明确“超级大部门”中综合性办公厅/室的部内协调职能，确立其作为部门领导办事机构的综合协调中心地位。在法国，这种等级化协调结构的构建——“就是把某些协调机构置于总理、总统或部长的直接领导下。这些机构包括政府总秘书处……部长办公厅、部的总秘书处等。”[12]而在我国，国务院办公厅、各部委办公厅作为专门的等级化协调机构，其协调职责还不够完善，部委办公厅只是承担机关文电、日常工作的协调和督查、政务公开等一些日常管理工作。所以，以法律、法规或者“三定”规定的形式明确办公厅协调部内司局关系的职责，将是我国在后大部制时期构建“超级大部门”内部等级化协调结构的有效途径之一。而部委综合性办公厅/室的协调职责的确定“将行政管理中的协调职能专业化、常态化，它突破了传统的‘一事一协调、‘一时一协调的限制，强调综合协调机构的独立性和综合协调机制的长期性，有利于提高部门的综合治理能力”[7]。

（四）明确“超级大部门”内设机构的服务对象、服务宗旨和服务标准等内容

“从规范的角度讲，对政府层级与政府机构之间关系的法治化约束，是将这类博弈关系正常化的唯一出路。”[12]政府间关系的法治化是使政府部际协调或部内协调走出协调“困境”、实现政府各部门间以及“超级大部门”内部各内设机构间博弈关系正常化的主要途径之一。目前，在中央政府和地方各级政府层面，政府各部门围绕“三定”规定已经基本实现了政府职责、机构和编制的法定化与法制化。虽然自1988年起，“三定”方案（2008年改称为“三定”规定）实际上扮演了部门组织单行法的部分重要角色[13]，但从性质看，“三定”规定只是行政机构的内部规定，不具有法律属性，对行政机构缺乏刚性约束，所以，“三定”规定不能从根本上解决职能重复和职能交叉的问题，难以发挥促进部门间关系协调发展的功能。党的十八届三中全会和四中全会借鉴地方政府改革经验，提出要在中央和地方各级政府全面推行权力清单制度。所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众[14]。权力清单制度是这届政府围绕职能转变的核心，通过对“三定”规定内容的精细化、标准化和法制化，推进政府简政放權，加强政府执行力、提高行政效率的方法，也是后大部制时代政府促进部门间关系协调发展、稳步推进大部门制改革的主要途径。截至目前，中央与地方各级政府各部门权力清单的编制工作初步完成，对解决由政府组成部门间的职责重叠造成的部门间冲突具有重要作用。

与政府组成部门按照职能进行分而治之的划分方式不同（如国务院的组成部门有农业部、文化部、商务部、国家安全部等），政府各组成部门的内设机构体现的是一种按照管辖或服务对象进行划分的方式（如商务部的亚洲司、欧洲司、欧亚司等，工业和信息化部的信软司、装备司、消费品司等）。因此，与政府组成部门基于职能制定“三定”规定和权力清单不同，政府组成部门各内设机构应该按照“三定”规定和权力清单的范围，结合本机构的特点，制定基于管辖或服务对象的公共服务清单。

就大部制改革而言，部门合并只是按照职能转变的要求对组织结构进行重新调整，减少直接干预职能、加强宏观调控职能，实现由管制、管控职能向服务职能的转变，为合并后的“超级大部门”提供更好的公共服务提供体制保障；而“超级大部门”各内设机构作为各类公共服务的直接提供者，应在“超级大部门”权力清单的范围内，针对各自不同的服务对象制定公共服务清单，一方面可以促进“超级大部门”权力的执行和责任的落实，另一方面可以提高各内设机构为服务对象提供公共服务的效率。更为重要的是，公共服务清单通过明确内设机构的服务对象，避免了因服务对象重复、职能重叠导致的部内冲突；通过明确内设机构“公共利益至上”的服务宗旨，避免了因目标冲突造成的部门利益最大化导致的部门间关系的紧张；通过明确内设机构的服务标准，避免了因标准的模糊化导致的政府内部权能划分不清；通过明确内设机构的服务程序，避免了因程序繁琐冗长造成的政府运作成本增加、服务效率低下。总之，“超级大部门”各内设机构在权力清单的框架下，统一制定公共服务清单，通过明确内设机构的服务对象、服务宗旨和服务标准等内容，促使政府改革由以组织结构优化为主的大部制改革阶段向以业务流程再造为主的后大部制时期转变。这不仅是积极稳妥推进大部门制改革的要求，也是“超级大部门”避免各内设机构间的矛盾冲突，更好、更快地为服务对象提供公共服务的必然要求。

四、“超级大部门”部内协调引发的思考与启示

2016年9月，国务院发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，提出在2020年底前建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系，目的是依托互联网技术向公众提供更方便、更快捷、更有效率的服务。“互联网+政务服务”体系的建设为政府各组成部门以及组成部门各内设机构之间的组织结构优化和业务流程的升级再造提供了新的契机。按照国务院《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》的要求，“互联网+政务服务”体系的建设不仅要面向需求侧——面向社会进行政务服务信息的汇聚、发布与展示，也需要面向供给侧——面向政府内部进行事项清单标准化、办事指南规范化、审查工作细则化和业务流程协同化的改革，而这与之前政府按照职能转变要求实施大部门制改革以及当前为了深化大部制改革推行权力清单制度改革都是一脉相承的，体现了政府机构改革由制度层面向组织结构层面再向技术层面不断推进和深化的发展趋势。而在这个过程中，协调一直是政府改革追求的主要目标。

与大部制改革在组织结构层面对部门进行合并重组不同，部内协调作为“超级大部门”各内设机构在利益和权能上的重新调整，更多地体现为一种政府的运作过程。“被视为政府过程的那种理念需要诉诸一个更广阔的对话视野而不是类似政府单位的空间。”[15]（p.212）因此，在后大部制时期，“超级大部门”各内设机构间实现部内协调的过程也不能局限于政府之中，更不能局限于“超级大部门”之中，而是应该放到社会主义市场经济和公民社会发展现状的大背景下去思考——“超级大部门”加强部内协调应紧紧抓住政府职能转变的核心，只有促进政府职能由“划桨者”向“掌舵者”和“服务者”转变，减少政府对市场、社会的直接干预，只有深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，才是政府机构改革构建职能科学、结构优化、行为规范、运转协调的“超级大部门”的根本途径。

注释：

①文中所统计的“副职人数”仅指在中央人民政府门户网站以及国务院部门的网站上明确标明职位名称为“副部长”“副主任”“副署长”等的人数，不包括行政级别为副部级的其他职位人数。

②帕金森定律中的增加部署法则是指当官僚机构的行政官员力所不逮时，会选择增加自己的部署而不是竞争对手，不仅可以解决问题，也可以提高官员在官僚机构中的地位。

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[责任编辑：杨 健]