韩国国立公园发展经验及启示

虞虎 阮文佳 李亚娟 肖练练 王璐璐

摘 要：中国国家公园建设需要借鉴典型国家的建设和管理经验。韩国属于东亚地区国家公园建设较早的国家，在长期的发展中形成了资源环境管理、法律体制机制、生态旅游利用、社区可持续发展等方面的成功经验。本文在借鉴已有关于韩国国家公园介绍性成果的基础上，对韩国国立公园发展的基础条件、类别属性、管理目标演化、体制机制设计、经济社会发展联系等方面进行了较为详细的分析和总结，并形成对于中国国家公园建设的一些启示。研究认为，各国国家公园的建立和发展特征体现了自然资源、生态环境和国家公园本质三方面综合作用的结果，国家公园的经营管理模式设计在不断适应不同时期经济社会发展阶段性需求，承担着自然人文生态系统保护和区域绿色可持续发展的双重角色；中国国家公园建设应正确认识区域差异带来的国家公园体系的复杂性，根据不同区域特点和发展阶段选择合理的建设和管理模式。

关键词： 国家公园；韩国国立公园；中央政府直管；动态管理

不同国家的国家公园体系形式是适应各自国情而持续进化产生的。1研究和借鉴发达国家国家公园建设和管理经验，形成针对不同自然人文条件的国家公园建设模式的深入认识，是现阶段中国国家公园体制建设研究中的重要环节。中国地域辽阔、自然人文环境多样，国家公园建设包含有多种类型，如在当前试点的10个国家公园中，包含有森林、山地、草原、湿地、珍稀动物，未来还可能涉及海洋、荒漠等其他类型，同时由于三大地区悬殊，选择的国家公园面积差距较大，西部地区的青海三江源国家公园达到12.31万km2，东部地区的浙江钱江源国家公园仅252 km2。不同类型、规模的国家公园由于在土地权属关系、空间使用条件、资源利用集中程度等方面差异较大，必须根据自身条件选择合适的建设和管理模式。因此详细分析典型国家国家公园建设的经验，形成有价值的研究启示，具有重要的理论价值和现实意义。

韩国是较早设立国家公园的东亚国家，在建设和管理中形成了比较系统的经验。相较于西方国家完全以自然生态保护为主体的管理方式，韩国由于国土面积较小，并且在长期的国家文明发展中社会与自然相互作用形成了联系紧密的人文地域特色，在小尺度的自然人文复合生态系统类型的国家公园建设中有较多的成功经验值得借鉴。国内关于韩国国家公园建设和管理经验的相关研究成果已经有所进展，然受语言限制，多是对韩国国家公园的行政管理体系、管理模式、国家公园立法体系、生物保护对象等进行现状描述。这些研究可分为两类：一类成果主要为介绍韩国国家公园的基本情况，主要是韩国学者韩相壹发表于2005年左右的成果，集中介绍了韩国国家公园的基础概况、管理公团、资源特征、公园规划等123，李祗辉4、马淑红等5在此基础上聚焦了管理体制、经营分析，提出中国国家公园体制建设需“正确认识国家公园功能、加强顶层设计、健全法律法规、加强国际交流”等启示；另一类成果主要是在对发达国家的国家公园建设经验的综述中，穿插介绍韩国国家公园情况并进行了管理目标、管理体制和现状的对比67。韩国本土关于国家公园的研究主要分析国家公园生态资源管理8，国际期刊上关于韩国国家公园的研究也主要由韩国学者发表，关注保护区设计框架9、游客感知10、资源利用评价11等方面。由此可知，关于深度了解韩国国家公园发展经验的认知渠道较少，目前国内能够获取的仅是对韩国国家公园基本情况的大致介绍资料，而对于发展阶段、体制机制设计、发展特征与规律等深层分析较少，并且韩国国家公园处于不断完善的动态发展之中，出现了明显性的变化，国内相关研究关于进展变化的研究成果介绍相对不足。

因此，本文在已有介绍性研究基础上，从韩国国家公园形成的基础地理条件、目标功能演化和体制机制构架、经济社会联系等方面进行分析，对韩国国家公园发展的特征进行详细梳理，以补充和完善对韩国国家公园的科学认识，从中提炼对于中国国家公园建设的针对性启示，以补充完善和提供韩国国家公园的科学认识和借鉴。

一、韩国国立公园发展分析

（一） 韩国国立公园的形成条件

韩国位于东北亚朝鲜半岛南部，三面环海，北面与朝鲜相邻，中部山区的林地面积占63.7%，自北向南依次分布有广州山脉、车岭山脉、小白山脉、卢岭山脉，海拔高度在1 500 m以上的高山仅见于北部高原和太白山脉等地区1，本土最高山为智异山（1 915 m）、济州岛最高山为汉拿山（1 950 m）；1 500 m以下的低山、丘陵较多（多在500 m以下）。平原与山地交错，多为山间谷地，面积不足20%，海拔多在200 m以下。这些山区存在有森林、瀑布、花卉地和特色景观，并且保存了自公元527年新罗王朝以来韩国接受佛教之后建设的大量古代佛教寺庙。2多山、多海及其孕育的特色文化遗产决定了自然生态系统保护与利用是韩国国家公园建设的主要任务。截至2018年7月，韩国共建立了国立（家）公园22处（山岳型、海上·海岸型、史迹型分别为17处、4处、1处），总面积6 726.246 km23，占韩国陆地国土面积的6.7%。

韩国自然保护地包括14个类别，共计1 491处，总面积达到24 609.4 km2，包括陆上和内陆水域类保护区面积为18 588.8 km2，海岸和海洋类保护地面积为6 020.6 km2。其中，为了“保护自然生态系统和自然风景地，谋求持续利用”，韩国设立了自然公园，又將其分为国立公园、道立公园（24处，792.33 km2）和郡立公园（31处，429 km2），国立公园归属于韩国环境部管理，道立和郡立公园属于地方政府管理。韩国国立公园面积占韩国全部保护地面积的27.33%，其设立的背景是为了在严格的自然保护和国民游憩利用之间寻找平衡，目标是对作为“代表韩国的自然生态系统、自然以及文化景观的地区”的保护和保存以及实现可持续发展。韩国国立公园管理公团认为“国立公园是国内最完美的自然度假胜地”4。

（二）韩国国立公园管理目标的演化

韩国国立公园发展是随着社会经济水平发展而从自然保护地体系中逐渐独立出来的。韩国国立公园属于“代表韩国的自然生态系统、自然以及文化景观的地区”，管理目标以“自然和人类相遇的生命的摇篮”为基本理念5，强调人与自然的和谐统一。在韩国国立公园建设和发展的过程中，管理目标也在经历着主导方向上的变化。

在韩国不同经济社会发展时期，国立公园管理利用目标的先后经历了五个阶段，即建设主导阶段、保护为主阶段、重旅游利用阶段、效率主导阶段和保全为主阶段1，在这五个阶段，国立公园管理利用的目标先后经历了设施建设、严格保护、大量开发再到兼顾保护和利用几个过程，这与韩国经济增长紧密相关（图1）。在设施建设阶段的20世纪60年代到70年代中叶，韩国处于日本强占期（1910—1945）和韩朝战争（1950—1953）之后的工业化前期，刚刚经过日本统治时期和韩朝战争，经济开始振兴增长，对文化断绝和消灭的危机意识相当紧迫。1967—1975年共建设了11个国立公园，由建设部主管，集中建设了公园服务区、公园入口、道路、标牌等基础设施建设。2此时以保护韩国自然环境和自然景观，推动资源可持续利用和增进公众健康、公众休闲和娱乐为主，公园建设一方面受到“以护国先贤政治遗迹保护（包括文化遗址地、宗教寺庙等）”为主导的文化遗产保护工程的影响，另一方面国立公园的设立有利于恢复和凝聚国家形象，改变被日本扭曲的韩国历史和民族意义。3此后，随着70年代后期韩国工业化发展时期兴起了自然保护运动，1978年韩国政府颁布了“自然保护宪章”，国立公园设施建设趋于完成，开始转向以自然保护为主要特征、绝对限制访客和野营设施的阶段。但是由于在80年代前期和中期工业化发展带来的公众休闲需求的扩张，国立公园开始探索在不破坏自然生境的前提下开发旅游业，国立公园成为国民休闲观光地，过度利用明显。1987年起，为了改变由于地方自治团体管理水平和目标不一造成的公园发展目标和设施质量、数量上的差异，韩国成立了国立公园管理公团进行统一管理，扭转了资源过度旅游化开发的局面，使既定的服务于旅游的公园入口道路、集中服务设施的建设转为野营地、探访指示牌、卫生间、停车场等满足自然环境教育基本需求的便利设施，并针对性地实施自然资源轮休年制等保护政策。1990年，韩国国立公园主管部门转为内务部。1998年之后，韩国自然公园管理权移交到环境部，开始进入到以保全为主的阶段，此时保存和利用、可持续发展为目的的公园理念成为主流思想，为了解决自然资源可持续利用和游客休闲需求之间的关系，国立公园管理公团以保存和保护自然资源、推动动植物复原项目、治理整顿影响环境的设施为主要职能，结合“自然安息年制度”和濒绝物种分布地区并按照保护目的进行重新分类和体系化，设定为“国立公园特别保护区”，同时在环境承载范围内开发多样的生态旅游探访路线和访客服务，并开发社会间接资本为主的支援项目，提升园区居民的生活环境和福利水平。

在韩国国立公园主导功能演变的过程中，体现了对于“生态系统保护”的认知从单纯的自然生态保护走向自然与人文生态复合系统认识和保护的深入。国立公园管理的内容从自然资源管理转向自然资源和历史人文遗产的综合管理，管理主体由政府组织延伸到地方社区参与、志愿者服务、民间社会团体乃至宗教界人士。韩国历史悠久，山地传统社区的居住形式、宗教信仰、乡土礼仪和自然崇拜等是长期历史发展形成的一套与自然生态环境相适应的生产生活体系，有其稳定的自然资源管理和利用方式及文化特征。1韩国国立公园管理公团通过社区支援政策较好地实现了社区传统生计方式的优化，从以自然保护执法为主向兼顾资源利用、访客服务和社区发展的综合方向转变，促进文化生态和自然生态系统的协同演化成为关键管理目标。

（三）韩国国立公园发展的经验特点

韩国国立公园采取中央政府管理为主的管理体系，由韩国环境部指定国立公园管理公团管理本土的21个国立公园，济州道的汉拿山国立公园和闲丽海上国立公园的梧桐岛由地方自治团体管理。韩国国立公园在公园准入、土地权属调整、范围动态调整、社区参与等方面取得了比较显著的经验。

1. 以中央政府直管為主的垂直体系保障公园资源和土地利用性质

国立公园管理公团代替环境部执行本土公园的管理工作，拥有29个办公室、1个国立公园研究院、4个生态探访研修院、1个国家地质公园事务局、1个航空队，管理内容主要包括资源调查、环境监测、生态恢复、设施使用许可、土地所有权变更和使用许可、公园立法等，并指导各个国立公园事务所开展资源保护、设施设置和维护、经营许可、访客接待和宣传等具体工作（图2）。这种由中央直属的管理模式，直接行使资源保护和利用的职能，通过国立公园特别预算保障公园自然生态系统保存、研究，以及安全设施的设置和便利设施实业投资的资金供给2，避免了多部门管理造成的多头管理和旅游经济过度发展等问题。

2. 建立科学的准入标准选择国家公园并逐步完善体系

韩国国立公园设立不仅考虑备选区域各种生态、景观、土地利用等指标，自然景观、文化景观、产业、土地所有权构成、区位条件是韩国国立公园选择的五大参考标准，各个指标所占权重依次为60%、15%、10%、10%和5%，当这五条标准的综合评分达到80分以上，才能成为备选区域1；还考虑与其他类型自然保护地之间的连通性，在空间上使国立公园与其他保护地一起，形成生态系统之间的生态走廊2，保持和恢复生态系统物种交流的原始生境，避免单体公园设置可能出现的碎片化问题，实现国土生态保护的空间连续性和有效性。同时在公园层面，对国立公园的入选制定、废止和区域变更进行动态管理，每10年内分析国家公园区域调整的必要性和可行性以反映到远景规划中，并通过土地所有权的赎买和土地性质变更，保持和增大高价值核心区域，预防可能性的破坏，推动生态资源的国有化（图3）。预计2013—2022年，将投入620亿韩元购买私有土地31.5 km2。3

3. 详细制定和修订完善国立公园法律法规确保执法有效和有据可依

韩国国立公园建设开始和发展过程中，始终都伴随着公园法律法规的制定和修订，并遵循着其他相关资源保护和公共服务方面的法律法规（表1）。1967年建立智异山国立公园开始，就制定了《自然公园法》，配套了实施令和实施细则，详细规定自然公园的设立程序、公园规划和功能分区设定、禁建项目和禁止行为、保护和费用征收等相关内容，并在后续的发展中根据国立公园发展需要进行了细分和修订补充，如《自然公园法》（后分为《自然保护法》和《都市公园法》，至今已修订了30余次）1；在2016年，根据国立公园访客安全管理的需要，国立公园管理公团制定《国立公园安全法》。同时，国立公园还必须遵守其他相关部门制定的山林保护、文化遗产保护、野生生物保护等领域的法律法规，并且在道、郡行政区层面也有相应的法规条例。

4. 在资源环境承载力阈值内满足访客自然探访和环境教育的需求

韩国国立公园资源利用强调在生态系统可持续演化框架下进行资源利用，来设立满足国民游憩需求的自然文化区域。韩国国立公园拥有国家典型的自然生态系统和自然景观，保存着丰富的历史文化财（文物）资源，以及传韩国传统的生产生活场景（传统土地利用方式、耕作形态、居住样式、生活习惯和民俗文化）等1，为韩国国民了解国家传统文化、开展自然环境教育提供了适宜空间，从而成为国民娱乐游憩和自然环境教育的天然场所。韩国国立公园倡导绿色生态游览，推出自然生态游、新罗文化体验游、海岸生态游、民宿体验、佛教文化体验、森林康养等多种主题的生态旅游产品，从2007年以来，韩国国立公园的访客年均4 260.26万人，年增长率约0.79%；2017年访客数量高达4 727.80万人，平均每个国家公园的接待量为214.89万人（图4a），在不同类型的国立公园中，平均接待量大小排列顺序依次为史迹型、海岸型和山岳型（图4b），每月的访客接待量大致在20万人次左右（图4c）。在如此大规模的访客压力下，韩国国立公园制定了访客预约制度，规定和提前预示公园内接待设施的预约情况，以制度和设施控制达到访客控制的效果。国立公园是韩国国民休闲的主要去处，多年来，虽然每年接待量较大，但是韩国的环境绩效指數却在上升，2010年、2018年的EPI指数分别为57.0和62.3，这表明，建立科学有序的资源环境承载力控制制度，合理开发资源和访客开放未对自然生态产生不良影响。

5. 以现代科技防护促进资源环境监测和精细管理

韩国国立公园在资源环境监测、科学研究、访客管理、安全救助等重要领域投入现代科技手段进行精细管理。在资源多样性保护方面，每10年进行1次自然资源调查，掌握生态系统变化情况，通过水质测定网对主要河流和溪谷的水质与水生物进行监测和管理；设置雨量自动警报设备以预报和防止山体滑坡、泥石流等灾难的发生。文化资源保护方面，以园内居民、政府机关、非政府组织、宗教团体和学术界联合构建文化资源合作网络；建立了1 400余个数据库，引入文化资源智能手机软件应用系统并向国民发布探访信息和资源资料信息，提高文化资源保护精确度。访客安全方面，扩大监控器安全适用范围，防止和减少自然性的损坏和人为事件的发生；针对登山导致的心脏骤停死亡事故，配备自动体外除颤器，防范访客突发健康事件。1

6. 建立利益相关者共同管理网络协调国立公园发展利益关系

在韩国国立公园长期保持自然保护和探访管理的前期实践中，园区社会管理水平进展不大，公园营利活动以及限制私有财产发展经济的政策，引发国家公园与周边社区的矛盾，对国立公园的自然资源保护和利用，以及访客活动的开展产生负面影响，总体上制约了国立公园管理水平的提升和国际化。为此，管理公团推进保留居民支援事业，发放经营许可证、提供居民福利生态观光等地区合作事业，对探访线路建设可能产生的影响进行科学、妥善的利害分析2，并设立公园管理协议会，听取土地所有者、地方自治团体、寺院、其他利害团体等利益相关者的意见，开展联合资源调查、保护自然、打击野生盗猎和野生植物摘取等非法行为的活动，加强各领域内的合作体系，促进相互发展，以将国立公园社会提升为“可持续发展的社会”。

（四）韩国国立公园与区域经济社会发展的关系

韩国国立公园设立的目标包括优先保存和维持自然生态，并在可持续的利用限度内提供探访公园和居民利益发展3，同时促进公园区域内传统生产生活方式的传承。在这个过程中，韩国国立公园在区域经济社会之间产生了紧密的联系，可归纳为以下两个方面。

1. 国立公园自然生态区域与人口规模分布、交通通勤条件紧密关联，已经成为韩国国民休闲的惯常空间

韩国国家公园系统为国民提供了独特的观赏和体验自然、历史和文化资源的机会。韩国是高度城市化的国家，2017年城镇化率达到82.712%4，区域交通联系紧密，均衡性较强。采用Arcgis软件对韩国高速公路进行缓冲区分析，可以发现北汉山、雪岳山、五台山、鸡龙山、庆州等半数以上的国立公园分布在距离高速公路3 km覆盖范围内，可达性和便捷度非常高。从国家公园接待访客的规模来看，可知人口规模是其主要影响因素，如2017年的北汉山国立公园和闲丽海上国家公园的接待量较大，与之对应的是首都圈（首尔特别市、仁川广域市、京畿道）和釜山经济圈（釜山市、庆尚南道）规模庞大的人口休闲消费需求支撑，两个经济区的人口总量为3 216.40万人，占韩国总人口的62.72%，对应的访客接待量分别为715.78万人次和595.53万人次，在其他行政区，平均出访率相对更高。

2. 国立公园设立推动了山地区域传统生计的转变，有效促进了自然文化资源的增值

韩国国立公园管理通过利用丰富的自然、文化资源建立涉农和文化资源利用项目以及利用游憩设施、自然教育项目产生社区就业机会，促进当地社区的可持续发展（表2）。国家公园范围内包括了地区居民生产生活的资源基础，公园管理在保护自然生态资源的同时，还需考虑如何与地方社区居民相互合作，强化社区参与和带动社区经济发展，保存及复原传统历史文化资源。韩国国立公园建设通过预约制的探访道路开放、缆车设施运营、文化财观赏费，以及开展自然环境课堂项目（如生态探访研修院、青少年登山教室等）等措施，形成就业岗位，提供给当地失业与弱势家庭，并且通过国立公园署网站为当地企业营销，在园区内实行特许经营制度，园区外围私人土地上允许地方居民参与部分产业经营，为当地青少年设立课后辅导计划。1园区内的项目往往是灵活的、非永久性的，将需要永久性建设的项目放到公园周边地区，保证公园环境不受人为建设影响。2017年，韩国国立公园的服务设施用地仅为0.15%。

二、对中国国家公园建设的启示

综上所述，韩国国立公园建设与发展过程中，产生了一些符合国家和区域特点的成功经验。中国国家公园体制建设在国家公园功能定位和资源利用、动态管理、园区土地使用、传统社区发展等方面值得借鉴。

（一）保持自然生态资源和文化遗产保护相统一

过度强调自然保护或者旅游利用，都非国家公园的本质，以小面积利用促进大区域保护是妥善处理国家公园区域可持续发展的关键。在长期的历史发展中，传统文化已经形成并依附于自然生态系统而存在，依靠单纯的绝对保护或资源开发与国家公园本质有所背离，也无法有效协调生态系统保护、游憩休闲、社区发展等多利益主体之间的关系。国家公园发展是根据公园自然人文生态系统特征，通过科学保护和合理利用建设保持国家代表性自然生态系统和景观的可持续演化，并为国民休闲和自然教育提供机会。这种特征决定了国家公园与自然保护区和风景名胜区的定位有所差异。中国与韩国一样，拥有崇尚自然与自然相亲和的文化传统，在国家公园建设中，应当尊重自然生态系统中长期演化形成的文化遗产要素，合理保护和利用文化遗产资源，促进传统文化演化和传承。

（二）深入认识国家经济发展时期与国家公园建设之间的关系

韩国国立公园管理目标演化与适应不同时代和消费阶段之间的关系紧密，在工业化时期实行了比较严格的自然保护政策，工业化后期国民消费需求增长时期同时强调自然保护和合理利用。虽然不同国家经济发展水平和人口分布密度差异使国家公园在协调资源保护和发展方面所起的作用程度并不相同，但总体方向是朝着人与自然和谐共生的方向转变。比如人口稀少的新西兰，国家公园外围规划旅游小镇迁入社区居民，为游客提供休闲游憩设施和服务1；而人口密度较大的英国，国家公园在其内部通过合理利用土地发展现代化农业来协调资源生态保护与社区可持续发展的矛盾2。从世界上国家公园建立的原则来看，国家公园功能演变也在从初始阶段的文化抗衡和国家意识凝聚，过渡到现代社会以保护生态资源和游憩消费需求为主体。因此，中国国家公园建设应充分考虑人口众多和区域差异的现实情况，采取分类指导，在国家宏观政策框架下，国家公园的资源保护利用充分考虑与区域经济社会发展相适应的问题，东中西部国家公园建设在功能分区等具体层面应体现出差异性，合理控制保护、利用和维护的各功能空间强度，在此前提下维持自然人文生态系统的完整性、原真性。

（三）科学建立国家公园入选的评价方法和动态管理制度

国家公园体制建设旨在制衡国土空间过度或无序开发利用所产生的生态环境和文化遗产的破坏，解决自然资源保护的多头交叉管理及其与游憩利用的错位关系，以此为抓手促进生态文明领域的制度改革，保障国土生态安全。中国国家公园区域承担着国土生态安全、典型生态系统和景观保护等方面作用，在国土地域广阔、多种保护地交叉重叠、生态类型系统多样的基本国情和前置条件下，遴选出与生态发展战略方向相吻合的国家公园潜在区域，需要建立科学评价方法，从国家政策需求、区域发展诉求和国家公园本质等多个层面确定遴选的指标体系，并设计分类、分层的国家公园体系架构和评估机制，总量控制、一张蓝图、分步实施，实行国家公园动态退出机制。

（四）科学建立适应国家公园发展需求的配套体系

国家公园的可持续发展需要详细的实施路线图，由国家公园管理局在国家层面建立宏观战略规划，确定分期建设内容、法律法规、资金等配套，宏观把控国家公园建设步伐，同时将建设权和管理权具体到地方，各自根据区域特点、建设基础和发展需求，在宏观原则下对区域范围划定、土地确权和权属调整、功能分区管控、公共服务设施建设、特许经营、社区共管等重要内容做具体方案，探索不同类型、不同区域特点的国家公园建设和管理模式，形成各具特色的国家公园品牌，促进自然文化资本增值，增进人民福祉。

三、结论

第一，国家公园是依托区域自然文化生态系统特点而形成的，可以包括自然、文化多种类型。它的建设和管理目标与国家经济社会发展阶段紧密相关，是平衡自然保护和国民消费需求的公共资源管理模式之一。各个国家应在本国国情和生态系统特点基础上，建立分类、分层的国家公园体系，充分突出不同国家公园的特色。

第二，韩国国立公园作为东亚地区的典型代表，在长期的历史演化中，逐渐探索出了一条符合国家发展需要的国家公园管理模式，该过程体现出韩国对于生态系统保护的认知从单纯的自然生态保护走向自然与人文生态复合系统认识和保护的深入，并在具体建设中形成了完善的法律法规制度、独立的管理公团、多主体参与的共管网络，在中央直管模式、公園准入标准、访客管理、资源精细管理、社区可持续发展等方面具有较强的借鉴意义。

第三，中国国家公园体制建设正处于探索时期，在国家公园遴选、土地权属调整、功能分区管控、生态旅游活动选择、设施配套和科研监测、社区协同发展中都存在较大疑惑，由于中国处于国家公园建设的起步期，区域差异和发展阶段分化严重，世界上国家公园建设模式缤纷复杂，难以简单地借鉴哪一个国家的经验实现全局决策，这就需要根据不同类型区域的实际情况，选择比较适合的国家进行经验借鉴。韩国国立公园属于在经济社会高度发达、人口密度较大中的代表，他们对于国家公园建设本质、资源环境保护、旅游探访服务及社区可持续发展等方面的成功经验值得借鉴。

（责任编辑 朱凯）