民航业塌方式腐败浅析

廖小璇

中图分类号：D262.6 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2018）9-177-02

摘要 近年来，我国民航业接连爆发腐败大案，从民航局的高层到管理局、空管局、航空公司、机场、航校的高管，一大批贪腐官员相继落马，被媒体称为“民航反腐风暴”。本文将从中国南方航空集团有限公司（原“中国南方航空集团公司”）系列腐败案件为研究起点，立足民航现实情况，就民航业内塌方式腐败提出整治建议。

关键词 民航反腐 塌方式腐败 南方航空

十八届中央巡视发现民航业存在纪检监察力量薄弱、利益输送和权力寻租等共性问题，重大经济决策不规范、项目招投标管理不透明等问题长期存在、反复出现等情况。对此，笔者循着中国南方航空集团有限公司（以下简称“南航集团”）一系列腐败案，依循巡视组对民航局的整改意见，剖析民航行业腐败根源，以期找到整治对策。

一、南航集团深陷贪腐漩涡

南航集团是中央管理的三大骨干航空集团之一，主营航空运输业务，兼营飞机发动机维修、进出口贸易、金融理财、传媒广告、地产等相关产业。拥有我国最大的机队规模和旅客运输量，但这样一家拥有出色成绩单的企业却因一批批高管的锒铛入狱和一桩桩贪腐案的相继曝光而备受关注。

2005年，国家审计署在对南航集团审计后，便曝出了南航集团原副总裁彭安发、财务部部长陈利明涉嫌在巨额委托理财业务中贪污受贿。据查，陈利明以南航名义委托理财金额高达43.552亿元，还利用职务之便，通过银行信用贷款进行委托理财，收取5366.985万贿款，并挪用12亿公款。此案还牵出了时任集团总经理、副总经理等人。2010年，张和平利用职务便利，在航线包销、基建工程、飞机维修、安排就业等方面，为他人谋取利益，先后收受财物719万余元。此案还牵涉到原民航局华北分局局长的黄登科、原南航股份湖南分公司副总经理颜光雄等人。在2013年曝出的营销窝案中，包括市场营销委副主任余思友、营销委常务副主任秦国辉在内的多名南航员工因事涉重大贪腐案件陆续接受了警方调查。据称，他们通过南航电商公司销售的机票中有23722张在出票后违规操作，造成票价差额损失952.11万元。2014年11月中央第一巡视组进驻南航集团，之后，公告称，南航副总经理陈港、运行总监田晓东因涉嫌职务犯罪被立案侦查。仅一周后南航股份公司副总经理徐杰波、周岳海因涉嫌职务犯罪被检察机关立案侦查。此后，中纪委网站于2015年11月4日发布消息称南航集团党组副书记、总经理，南航股份公司董事长司献民涉嫌严重违纪。经查：司献民利用职务便利，为他人在合作经营、承揽工程等事项上提供帮助，非法收受财物折合人民币7892777万元。

通过对短短十年间五桩案件的盘点，可以看到航企内部从市场营销、到财务采购等多个条线全面沦陷，几乎每查出一人，都可牵出同条线业务部门，甚至相关外部单位的一众官员，如同多米诺骨牌一般，落马一人、推倒一片。

二、巡视整改意见窥见端倪

南航集团一系列案件背后所折射出的是整个民航业腐败的现实。上海社会科学院马红漫指出：“看似偶然的因素背后，是民航业寻租空间巨大所引致的必然结果。”“在民航业内，上游资源配置的行业垄断和下游终端的市场化竞争同时并存，民航体制长期难以理顺，腐败滋生无从避免。”这一点在中央第十二巡视组对民航局的专项巡视反馈意见中便得到了印证，“一些部门围绕航线航班时刻搞权力寻租，相关人员利用审批资源收受巨额贿赂，向特定关系航空公司进行利益输送，行业性腐败问题严重；围绕航空经济发展，下属企业与特定关联企业‘定向合作，成立公司‘定制推广专用设备，‘内外勾结形成航材采购腐败‘利益链，蚕食国有资产，造成国有资本管理失控，共生性腐败问题突出。”可见，围绕航权审批、飞机引进、航材采购等行业特性情况所引发的问题凸显，引致局部性、大面积的内部贪腐。

究其原因：一是对于在市场经济竞争中的航空公司，航线时刻资源是除运力外的最主要核心竞争资源之一，而我国航班时刻是通过行政配给的方式分配，这意味着民航业创收主体的经济命脉几乎全部掌握在民航局和地方管理局手中，对稀缺资源的集中权力掌握，为权力寻租创造了巨大空间；二是民航系统因其行业的高度专业性而存在一定封闭性，业内各单位高管间多是校友、同学，相互勾结的裙带关系因而滋生蔓延；三是航企内部的履职和监督不到位，在其位不谋其职、借权谋私、权利勾结、中饱私囊的高层管理人员联起手来钻制度和体制的空子，让履职成为空谈，而作为承担监督责任的纪检监察部门也未能扛起监督执纪问责的重担，贪腐问题持续数年，东窗事发却多是因上级巡视或审计，可见其内部相互“帮助”掩盖贪污事实的问题严重；此外，选人用人制度方面的漏洞凸显，以南航徐杰波为例，自2001年1月起任南航执行董事、总会计师、财务总监，直至被查的14年间，始终身居财务要职，如此重要岗位常年由一人掌控，缺乏任期限制和轮岗机制的人事制度本身就存在巨大的廉政风险。

三、行业塌方式腐败浅析

（一）行业塌方式腐败的定义

上文所述的腐败情况可总结为“行业塌方式腐败”，这一提法囊括了塌方式腐败和行业性腐败两种形式的特点，“塌方式腐败”是指“一些地方、一些部门或一些特殊领域，腐败官员‘倒下一个牵出一串，就像是山体、建筑等突然出现整体坍塌陷落的塌方事故一样，是一种极具破坏性、危害性的新型腐败形式。”而“行业性腐败”指的是“某些行业内成员利用职业手段的群体腐败现象。”因此，行业塌方式腐败的定义可总结为：在一定时期内，某一领域的成员利用职业手段进行群体性系统性的腐败现象。

（二）行业塌方式腐败的成因

一是行业本身的长期闭塞导致的人员和机制固化，人事和制度上的故步自封，习惯以惯性思维、老办法、老套路解决新形势下的新状况，行业内部的规章制度和管理理念都难以推陈出新；二是上层架构中的权力过于集中，主要体现在市场机制下的行政分配，使得巨大的权力上移、集中在少数人手中，利益黑洞背后的权力寻租问题严重；三是选人用人制度漏洞中的干部不易位，因缺失干部强制轮岗机制，导致重点领域、关键环节的“一把手”长期被固定的人掌握，对干部本身而言极易发现这一领域的制度漏洞，一旦怀有恻隐之心，不对廉政风险点进行防控围堵，反倒充分利用，则形成贪污之势；对存在业务往来的第三方来说，长期固定的掌事者极易成为其行贿对象，增加了廉政风险；四是局部领域的团伙式贪污黑幕，主要表现在采购环节的供应商选择、营销领域的内部违规、投资和基建项目的招投标、财务管理方面的弄虚作假等贪污腐败易发点，自上而下的集体沦陷，拉帮结派、监守自盗，长期以往成为大家默认的灰色地带，在岗即腐否则上下不容；五是内部监督体系掩耳盗铃的集体瘫痪，同级监督的力度欠缺，从严吏治失之于宽松软，未能做到抓早抓小的提醒教育，也未能做到执纪问责的及时止损，甚至助纣为虐，以保护干部为名义，在腐败问题暴露后歪曲事实、伪造材料为腐败行为做掩护。

（三）民航行业塌方式腐败粗解

综合各方面腐败原因，可逐一对症下药：对于因顶层设计导致的权力型腐败，应重审现行结构，在航权审批、航线管理等方面可积极借鉴美韩的行政分配与市场分配相结合的混合配置模式，在传承国际航空运输协会的历史时刻承袭原则和非协调机场先到先得原则的基础上，引入市場配置的手段提升航线时刻利用率和配置效率；对于因人事制度缺漏导致的以权谋私型腐败，应着力寻找制度体制上的缺漏，持续深化选人用人制度改革，增强干部选任工作透明度，坚决抵制“一言堂”，强化制度的执行、落实，构建领导干部的自上而下授权任命制与自下而上授权选举制协调统一的任免模式；对于因规章体制疏漏导致的寻租型腐败，要量身制定适用于本行业或企业的规章，将“人管人”向“制度管人”模式转换，特别是在“人财物、产供销”方面，量化约束、明确惩治，缩减可能的寻租空间，提高体制规章的成效和实效；对于因监督不力导致的无约束型腐败，应重建纪检监察机构的权威，深化规矩和纪律意识，强化廉政督导，肃清不良风气，提高纪检监察队伍素质，充分发挥出违规违纪探头作用，切实将监督执纪问责的职能发挥出来，同时，注重群众监督，将群众的力量融入督查体系，合力围堵，让贪腐行为无处遁形。

四、结语

民航行业塌方式腐败无疑令人震惊，循其背后的根源，依然是体制、制度与监管的漏洞，长久以来的惯性腐败重伤的是行业之身、发展之本，唯有以断臂止血的决心和锲而不舍的精神起底最根源之症结，方可迎来行业塌方式腐败之终结。十九届中央巡视已亮剑，历经上一轮巡视洗礼的民航各级单位将交出怎样的答卷令人期待。