谈谈政府性投资建设工程项目的前期工作

陈亚庆 （芜湖经济技术开发区建设和公用事业管理处，安徽 芜湖 241000）

投资、出口、消费是拉动经济增长的三驾马车[1]，其中，尤以投资为重。而在“投资”中，从我国40年改革开放的实践来看，承担主要任务的便是政府性投资，政府性投资主要去向何处呢？对于我国这样一个发展中国家，当前，政府仍是着力进行基础设施建设。

政府性投资建设工程，是一个庞大的系统。上至经国务院审批之项目，下至经地方各级政府建设行政主管部门审批之项目，自上而下，层级多，内容杂，而其中构成基础的便是县区一级的政府性投资建设工程项目。

就芜湖经开区行政范围来讲，政府性投资建设工程项目经历的程序如下：

任务来源→立项及其批复→委托测绘、勘探、设计→编制清单、控制价→编制招标文件→挂网招标→开标、评标、定标→施工过程→竣工验收→结算、决算。

从时间维度来看，建设工程项目经历的程序可以划分为以下三大部分：其一，项目前期工作，即接收任务来源至挂网招标的过程；其二，项目施工，自挂网招标至竣工验收的过程；其三，项目后期工作，即自竣工验收至完成审计的过程。而本文论述项目前期工作中的3点意见及给出相应的建议。

项目前期工作，即接收任务来源至挂网招标的过程。

以往，我们作为建设工程管理与专业技术人员往往忽略了项目前期工作的重要性，总是认为我们作为项目执行、实施部门，不参与项目本身的决策过程，无权也无必要徒增烦恼而参与项目前期工作。事实不然，固然项目实施与否的决策事宜，我们无权参与，但是对项目本身的工程造价控制，初步设计、技术设计、施工图设计质量控制，招标工程量清单、控制价质量控制等等方面，我们作为前方一线管理人员，当有不可推卸之责任。

①在工程造价方面，建设工程相关法律法规具有明确规定，初步设计概算一旦确定，便作为建设工程投资最高限额，如无特殊情况，一般不得变更。而就芜湖经开区来讲，最高限额一般以管委会于《政府性投资建设工程项目计划一览表》中载明的数字为准，在实际实施过程中，这个数字又有所更改，体现了随意性。不仅如此，在后续项目实施过程中，也出现了招标控制价超过设计概算的情况。此类情况，凡此种种，难以赘述。出现此类情况，无非一因为决策过程不科学，二因为人为因素，希望建设工程行政主管部门在履职过程中切实担负起审查、控制投资限额的职责，并压力传导，一级压一级，自上而下，形成制度性约束，而不是拍脑袋、谈空想。

②设计过程一般分为初步设计、技术设计和施工图设计，视项目规模大小而定，有的项目，设计过程由初步设计和施工图设计组成[2]。对于从事建设工程项目管理的人员而言，对设计单位的智力成果高谈大论，似乎是班门弄斧。新时代有新要求，随着国家对基础设施投资规模的日益扩大和项目本身对项目管理人员的专业素质要求的不断提高，往日管理人员偏于单一化的现状势必得到改变，什么方向？必然是又懂管理，又懂技术，如果本单位本部门承担的是政府性投资计划，还要加一条：懂政治。将上级部门和领导的决策要求贯彻于对项目的管理之中，对建设工程项目技术的把握便是本质要求。脱离了技术谈管理，是空谈，没有支撑；脱离了管理谈技术，是机械，没有效率。从设计成果说来，就是要求项目管理人员具有一定的扎实的技术理论和实践经验，从而服务于上级部门和领导的决策，监督设计单位按照建设单位要求落实决策部署。从项目管理的实践来看，在初步设计阶段即严加控制，是最有效、最直接的一着。一旦初步设计放水，通过专家评审，仅凭项目管理人员一厢情愿，从头再来，从体制内的程序来说，难度非常大。

在初步设计阶段，作为一名合格的工程项目管理人员，必须具备以下基本素质：①满足上级部门和领导的决策要求；②将工程造价控制在投资限额内；③监督检查设计单位的设计成果是否符合强条及当下的技术经济要求。可以看出，工程造价问题和设计问题是交织出现、互有穿插、互相渗透的，这也不难理解当下对项目管理人员的复合化要求，既懂管理，又懂技术。

③根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2013）[3]之规定，国有资金投资的建设工程项目，必须采用清单计价方式。这是一大进步。对建设单位而言，清单计价的益处是量价分离、风险分担；不利之处在于建设工程相关法律法规明确规定，招标工程量清单、控制价，其准确性和完整性由招标人负责。

从益处展开，“量”在工程量清单中已经明确了，投标人不得更改，这个“量”也是今后进行评标、施工期间中间结算、竣工决算的依据；“价”在招标控制价中由具有资质的招标人或招标人委托具有相应资质的工程造价咨询单位编制、审核，在投标文件中由具有资质的投标人或投标人委托具有相应资质的工程造价咨询单位编制、审核，俗话说“一个愿打一个愿挨”，投标人愿意怎么报价、报多少价，自主性强（当然，暂列金额、暂估价等除外）。这就叫“量价分离，风险分担”。纠其本质，清单计价更加有利于规范建筑市场。

从不利之处展开，清单、控制价，其准确性和完整性由招标人负责，这一条从实践来看，不合理。当前，建设单位具有相应的工程造价咨询资质，可谓少之又少。一句话，建设单位出钱。你要一个出钱的人为了一个项目而举办工程造价咨询资质，是不是不甚合理？那么，工程造价咨询成果文件，由工程造价咨询单位盖章和造价工程师签字盖章，而又要求由建设单位承担其准确性和完整性之责任，其意义何在？由此，这一痹症，理应革除。中国老百姓都知道，一人做事一人当嘛。

那么，作为一名合格的项目管理人员，怎样从招标工程量清单、控制价的层面上来提高项目管理水平呢？从实践来看，主要矛盾有：①项目管理人员对清单、控制价这一计价方式不甚了解，即对清单、控制价缺乏基本的认识。在当今政府性投资建设工程项目中，清单、控制价是绕不开的一环，采用定额计价的时代已经一去不复返了，采用旧思维、走老路的时代已经成为过去了。事实上，这也是适应时代发展的要求。清单计价的另一大益处就是给各个投标人提供一个公平竞争的平台。对于这样一个平台，作为一名合格的项目管理人员，我们必须对其基本组成、具体要求、编制规则等等方面了然于胸，如此，才能更好地开展项目管理工作，这是一个基本本领。②力争将设计单位和工程造价咨询单位统一起来，为项目服务。清单、控制价出现问题，往往暴露于项目施工过程中，由施工单位提出。而此时暴露出问题，于整个项目管理而言，就不是采取预防措施，而是仓促应对，采取补救措施了。而暴露出来的问题，正是施工单位关注的问题，往往和工程造价密不可分。涉及到工程造价的提高，对于一个政府性投资建设工程项目而言，程序问题是摆在项目管理人员面前的拦路虎。为此，在编制清单、控制价阶段，从源头控制、消灭风险，便显得尤为重要。此时，就要求项目管理人员当好“中介”，将设计单位和工程造价咨询单位请到一起，就施工图和清单、控制价互相发表意见，并形成书面记录，以利答疑解惑、厘清责任，提高清单、控制价编制质量，最大限度规避项目施工过程中因清单问题而产生工程变更、提高工程造价的风险。从这一层面来看，这就要求项目管理人员切实提高项目管理、协调水平，以技术作支撑，严把程序关。

工程造价，设计阶段，清单、控制价，虽然是项目前期工作中的三大要点，但并非全部工作。并不是只要将这三点把握便可高枕无忧了，其它环节同样重要。而任一环节的把握，都有赖于项目管理人员不断提高管理和技术水平，以复合型人才为导向是大势所趋，项目管理人员应顺应大势，迎难而上，不断开创新局面，开辟新天地。

仅仅依靠项目管理人员的一腔热血仍然心有余而力不足，从顶层设计上，应当加强制度设计，将政府性投资建设工程项目的运行制约在框架中，摒弃以言代法、以权压法，才能避免逐利违法、徇私枉法。

只有从多渠道、多层次、多角度出发，完善制度设计，加强人员管理，才能将政府性投资建设工程项目推向一个新境界，从而为实现中华民族伟大复兴的中国梦添砖加瓦。

[1]（美）（AndrewB.Abel）安德鲁 B.亚伯.中级宏观经济学[M].机械工业出版社，2009.

[2]GB50003-2011，建设工程施工管理[M].中国建筑工业出版社，2018.

[3]GB 50500-2013，建设工程工程量清单计价规范[S].中国计划出版社.