从业务层面看高职院校内控体系的优化

刘军 杨卫

摘要：对山西省太原市数所高职院校的调查表明，高职院校采购、收支、资产管理、预算等四项业务存在漏洞，为此，必须突出预算管理核心作用，加强收支管理，完善招、投标制度，完善资产管理制度，从业务层面对高职院校内部控制体系进行优化。

关键词：高职院校;内控体系;优化

中图分类号：G717    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）17-0142-03

一、引言

国家教育部发展规划司2019年2月26日发布的《2018年全国教育事业发展基本情况年度发布》显示，2018年，我国高等职业教育在校生达1133.7万人，高等职业教育已经占据整个高等教育规模的40%（见教育部网站）。由此可以看出，国家对职业教育的重视程度越来越高，2019年初，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》，这是职业教育建设发展新的里程碑，进一步明确了深化职业教育改革的时间表、任务单和路线图。与此同时，近年来高职院校的一些负面共性问题，如在基建工程、物资采购、奖助学金发放、科研经费、科研成果等领域的腐败案件频发，也引起了各级职能部门对高职院校内部控制的大力重视。财政部《单位内部控制规范》要求：单位为实现控制目标，通过实施措施，制定制度，执行程序，对经济活动的风险进行防范和阻止。因此，优化内部控制体系，充分发挥业务层面内部控制的作用，对于高職院校有着重要意义。

基于此，笔者通过对山西省太原市数所具有代表性的高职院校进行调查，力图从业务层面对山西省高职院校内部控制体系的优化进行探讨。

二、高职院校业务层面存在问题

所谓高职院校业务层面的内部控制，是指高职院校沟通信息，监督，控制活动，风险评估，环境等五大要素中的控制活动，具体含有采购、收支、资产管理、预算等四项业务。[1]目前，高职院校业务层面存在问题主要有：

（一）预算业务内部控制存在的问题

尽管高职院校每年都进行预、决算编制，但经过调查发现，还是存在如下问题：一是预、决算制度不完善。出于种种原因，大多数高职院校并未设立专门的预算组织管理机构，而是由财务部门组织预算编制，并且缺乏对预算编制人员的专业培训。二是预算基础数据准确性含有问题，规划信息依据不合理。三是编制方式方法不充分。编制预算时，绝大多数高职院校采用增量预算法，即以上一年度收支为基数，根据预设的发展需要做相应增减来编制预算，这种预算编制方法的优点是简单、易于操作，但其缺点也很明显，可能会不加分析地保留原有的成本费用项目，使原先不合理的费用得不到有效控制，容易使不必要的开支合理化。四是在预算执行环节，部分院校预算执行进度缓慢。五是预算评价机制不健全，奖惩不到位，评价结果未得到充分利用。

（二）收、支业务内部控制存在的问题

调查发现，收支业务存在的问题主要有：一是部分院校未能完全严格履行事前审批手续，导致支出不符合单位整体规划，影响资金的使用效益。二是资产付出没遵守政府采购、公务卡结算、国库集中支付等政策，存在违法操作问题。三是忽视对经费使用的绩效考评和审核，可能导致单位资金流失。四是缺乏对税务风险的识别和防范能力，部分院校的社会服务收入未按规定开具增值税发票，支付教职工个人收入时，未完全按照税法规定执行代扣代缴个人所得税义务。

（三）采购业务内部控制存在的问题

调查发现，部分高职院校采购业务存在如下问题：一是在采购业务预算计划管理环节，由于预算编制部门与资产管理部门之间交接不畅通，开支计划和采购之间脱节，导致资金闲置浪费。二是在采购活动管理环节，部分院校未按规定选择采购方式、发布采购信息甚至化整为零规避公开招标。三是在政府采购论证与评标环节中，从学校专家库抽取的教职工，常常由于各种原因不能到场参与评标;即使能够参加，一些人也是抱着完成任务的心态，导致论证与评标环节流于形式。四是在验收环节，由于缺乏专业人员参与，或验收人员组成不科学，或验收程序不合规，容易导致采购资产出现问题。五是在采购结果公示环节，存在质疑投诉处理不及时、不规范等现象，不利于及时发现解决问题。六是在采购业务记录控制环节，存在档案管理不善，信息缺失，导致采购业务信息和财务信息真实性和完整性存在风险。

（四）资产管理内部控制存在问题

调查发现，对于货币资金的管理，各校都十分重视，风险点相对较少。对于固定资产，多数院校按照制度规定采用实地盘点制度，但多利用使用部门上报资产盘点表的数据，并没有组织人员根据固定资产的账目进行实地盘点，极易造成账实不符。另外，有的固定资产使用者管理意识比较薄弱，对资产的管理仅以看好别丢失为要求，缺乏对资产的日常维护管理;对校内固定资产调剂不够重视，使得资产的使用效率大打折扣，增大了资产管理成本。[2]

无形资产业务管理是高职院校资产管理的弱项，调查发现，无形资产管理存在下列风险点：在无形资产取得与验收环节，可能由于权属不清引发法律风险;在使用与保全环节，校名校标等无形资产可能存在被侵权风险;在技术升级与更新换代环节，可能存在由于技术落后带来的技术安全隐患风险;在资产处置环节，存在资产流失风险。

三、高等职业院校业务层面优化内控制度的建议

（一）突出预算管理核心作用，提升预算管理能力

1.借鉴本科院校经验，设立专门预算管理机构——预算管理专业委员会

预算管理专业委员会受学校委托，监督学校预算管理工作，促进学校各项工作的科学、协调发展。预、决算工作的决策部门、执行部门、监督部门和相关归口管理部门均纳入预算管理专业委员会。预算管理专业委员会的主要职责是：一是对学校预算管理办法等重大政策进行研究、审议，并提出修改方案，供学校党委领导研究决策。二是根据学校事业发展规划和年度工作重点，提出预算目标、编制原则和方针建议，提交校长办公会和党委会批准后，由学校财务部门负责落实。三是组织编制、审定预算草案，提交校长办公会、党委会批准。通过专设预算管理委员会，将预决算工作从目前的单一财务部门的工作转变成学校各级通力协作的工作，运用科学合理的预算考评体系，保障预算的准确和有效。

2.归口管理部门各司其职、各尽其责

归口管理部门是预算编制业务的主要参与部门，负责提供预算相关基础数据、组织论证项目预算的可行性、合理性，保证预算编制的科学性、真实性、完整性，其主要职责是：一是发展规划部门负责草拟学校事业发展规划和年度工作计划，并报学校党委（常委）会审议、批准。二是人事管理部门、资产管理部门、后勤保障部门、教学和学生管理部门负责汇总有关基础数据，评估其合理性后，报财务管理部门。三是后勤保障、教学管理、科研管理部门分别负责汇总、论证学校维修改造项目、教学类项目、科研类项目，并进行排序，上报财务管理部门。

3.财务管理部门为预算编制提供技术支持，监控预算执行，负责财务决算报表和决算报告的编制、起草

财务管理部门是学校预算管理的执行机构，其主要职责是：一是负责启动预算编制工作，组织对校内人员的政策培训、宣传。二是负责根据有关部门提供的基础数据测算收入预算、汇总经分管校领导审核的各业务部门支出预算，形成预算草案，提交学校研究审议。三是负责监控预算执行，做好预算执行情况分析工作。四是负责预算调整的汇总、上报。四是负责财务决算报表编报、决算分析报告的起草。

4.采用零基预算编制方法进行预算编制

零基预算不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是一切以零为出发点，从实际需要逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算。这种预算编制工作量虽然较大，但是能够调动各方面节约费用的积极性，有利于促使院校各部门增强效益意识，合理有效地分配资金。

5.强化预算执行控制

财务管理部门应及时将审批后的预算按照各部门申报的预算方案分解为二级预算指标下达到各部门执行。各部门应当认真组织实施，将预算指标落实到各事项、各环节、各岗位，严格按照预算规划资产、规划进度。各部门应严格按照批复的范围、内容、標准严格落实，不得没有预算支出。

6.强化预算绩效管理和考核结果应用

学校应当建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。绩效考评结果应当采用评分与评级相结合的形式，具体分值和等级可根据不同考核内容设定。根据综合考评得分的高低，确定绩效级别，可分为优秀、良好、一般和较差。绩效考评结果应及时反馈到被考评部门。学校要重视绩效考评结果的应用，将考评结果与下一年度预算分配和拨款挂钩，做到奖优惩劣。

（二）加强收支管理，提高透明度

1.细化业务活动管理办法

收入业务：一是严格按政策规定的项目和标准收费，收费款项及时入账。二是非税收入及时上缴国库。三是加强对往来账目的清查工作，定期进行内部审计。四是合理设置收费岗位，不相容岗位相分离，制定支出事项事前申请制度。支出事项发生前，业务部门人员根据预算批复提出资金需求，填写支出凭单，列明事项、预计用款金额等要素，部门负责人审核并签署意见;财务处根据预算进行审核并签署意见，按照单位内部授权审批权限逐级报批后，按规定开展支出业务。

2.严格执行公对公汇款，严格执行公务卡结算制度

以院校名义对外开展的经济活动，必须依规定采用公对公方式进行汇款，以防止舞弊现象的发生。严格执行公务卡结算制度，有效堵塞部分人员通过虚开发票来套取经费的舞弊行为。

（三）完善招、投标制度，提高采购效率

各院校在开展的招标采购过程中，要严格执行专家参与论证、评标的规定。对于不同类别资产的采购，可联合其他高校组建不同的专家库;对于抽取到的专家，不允许替代;对于采购计划执行，必须由专人或相关多个部门对所购货物的品种、规格、数量和质量进行验收并签字;对于安装的设备，必须由相关工作人员亲自参与安装和调试，从而确保采购工作的质量效益。

（四）完善资产管理制度体系，提升管理水平

1.严格落实资产清查制度

考虑到资金的保证以及高效度，建议实行全面清查方式。资产管理处要会同财务处在年终做好资产清查工作，审计处负责对整个盘点过程进行监督和检查，对于盘点情况及在盘点中发现的问题，应尽快查明具体原因，写出书面报告，提出处理意见。

2.严格执行资产使用和管理制度

资产使用部门发生资产增、减变动事项时，按规定及时办理入账或销账手续。要指定专人负责管理本部门实物资产，定期检查并保持在用资产完好。部门负责人或部门资产保管人员发生岗位变动的，及时办理资产交接手续。

3.建立校内固定资产调拨制度

建立校内固定资产调拨制度，资金运行部门要掌握院系各个部门资金分配，限制经常低效运转、闲置资金、超标准配置，统一管理院系各个部门资金规划，按照规划手续统一办理有关业务。

4.加强对无形资产的管理

对于无形资产，资产管理部门在资产取得与验收环节，要实行归口管理，注册登记;在使用与保全环节，进行无形资产专利申请及有偿使用;在技术升级与更新换代环节，应加大研发力度并对无形资产技术状况进行评估;在资产处置环节，按照相关规定对资产进行技术鉴定并公示，按照批准程序进行公开拍卖。

四、结语

对山西省高职院校业务层面的内部控制现状及优化做了分析阐述，当前高职院校的预算编制、资产管理是院校内部控制的薄弱环节，存在着诸多风险点，属于内部控制的优化重点。内部控制不仅有业务层面的内部控制，还包括单位层面内部控制，各高职院校应结合自身实际情况，建立科学、完善的内部控制体系。

参考文献：

[1]贾广友.基于高职院校财务内部控制问题及设计的思考[J].

会计之友，2013（25）.

[2]白翔.高等职业院校业务层面的内部控制体系优化略探[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2018（5）.

[3]赵丽生.高职高专院校治理内部控制[M].北京：中国财经出版传媒集团经济科学出版社，2016.

[4]陈伟光.新形势下提高高校财务管理水平的思考[J].中国高等教育，2006（9）.

[5]曹升元.高校财务风险管理研究[D].长沙：中南大学，2008.

作者简介：刘军（1970—），男，汉族，山西运城人，经济学硕士，现任山西财贸职业技术学院财务处处长、经济贸易系副教授，研究方向为经济管理、职业教育。

杨卫（1971—），女，汉族，山西榆次人，工商管理硕士，现任山西财贸职业技术学院财管系副教授，研究方向为财务成本管理、教学管理。

（责任编辑：王宝林）

基金项目：本文系山西省教育科学“十三五”规划2017年度课题《山西省高职院校内部控制现状及风险防控》（编号GH-17118）的阶段性研究成果。主持人：刘军