湖北省森林保险实践研究

工作实践，对湖北省森林资源现状、森林保险基本做法、功能作用、面临难点进行总结分析，以制度建设为切入点，研究提出了建立和完善森林保险制度，促进森林资源持续稳定增长的对策建议。

关键词： 森林保险;森林资源持续稳定增长;湖北省

中图分类号：F842.66 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2019）06-0076-04

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，赋予林业生态建设前所未有的特殊战略地位。绿色是美丽中国的主色调，林业是生态建设的主战场。林业在保护和修复自然生态系统，推进生态文明，建设美丽中国等方面，承担着更加重要的历史使命[1]。这就要求全省林业部门必须围绕中心服务大局，大力加强森林资源管护，在管护生态资源、修复生态系统、维护生态安全等方面作出贡献。

湖北林业经过70年的建设，已经有了较好的发展基础，但生态环境依然脆弱，自然灾害时有发生，严重制约林业发展。如何降低自然灾害带来的林业风险，实现林业健康持续发展？这一问题就需加大力度探讨与研究。近年来，湖北省在部分县市进行了以提高林业抵御自然灾害的能力、提高林业生产经营者受灾后恢复生产的能力为出发点的政策性森林保险试点工作，取得了初步成效。为了进一步发挥政策性森林保险作用，更好规范森林保险工作，以制度建设为切入点，对建立和完善政策性森林保险制度作深入探讨。

1 湖北省林情分析

湖北省地处亚热带，位于典型的季风区内。全省除高山地区外，大部分为亚热带季风性湿润气候，光能充足，热量丰富，无霜期长，降水充沛，雨热同季。湖北特有的地理气候环境让湖北省林业具有以下特点：

（1）森林资源丰富。据2014年湖北省森林資源连续清查第七次复查结果公布的数据，全省林地面积876.09万公顷，占国土面积47.13%;森林面积736.27万公顷，森林覆盖率达39.61%。全省现有湿地面积144.5万公顷，占国土面积的7.8%。全省共有维管植物243科1 466属6 177种，占全国总种数27 790种的22.23%，其中国家重点保护野生植物50种，占全国总数275种的18.18%;全省共有脊椎动物851种，其中国家和省重点保护野生动物258种。

党的十八大以来，全省大力实施绿满荆楚行动、长江防护林工程、精准灭荒工程、长江干流沿线39个县（市、区）沿岸生态修复工程等项目，生态建设成效显著，国土绿化水平显著提高。“十二五”期末，全省森林覆盖率41.2%，森林蓄积量3.65亿m3，森林资源持续增长[1]。

（2）生态地位特殊。湖北地处长江经济带核心位置。鄂西武陵山区是同纬度生物多样性最丰富的地区，神农架是北半球保存最完好的物种基因库。秦岭-桐柏山-大别山是南北地理气候分界线，幕阜山是长江中下游重要的水源涵养地。三峡、丹江口、葛洲坝等国家大型水利枢纽，是南水北调中线工程水源区，在确保长江中下游饮水安全、确保“一江清水送北京”等方面，林业承担着重大生态安全使命。

（3）功能作用重要。湖北林业是国民经济的重要组成部分，在湖北经济社会发展中具有重要作用。它不断地为社会提供木材、木本粮油、林木花卉、药材等林产品，成为许多行业重要原材料和人民生活必需品的重要来源;它是农牧业的天然屏障，起着涵养水源、保持水土、固碳释氧、吸霾滞尘、调节气候等作用，是维持陆地生态平衡的生物主体;它为美丽湖北建设奠定主色，在改善人居环境、精准扶贫、乡村振兴、社会就业等方面发挥着不可替代的社会功能。湖 北 林 业 科 技第48卷

第6期吴昊，等：湖北省森林保险实践研究

湖北林业产业涉及国民经济第一产业、第二产业、第三产业，涵盖范围广、产业链条长、产品种类多。目前已形成了原料林种植业、木竹加工业、人造板制造业、家具制造业、木本粮油、花卉苗木、森林旅游、中药材、林下经济、野生动物驯养等门类。2015年全省林业产值达到2 200亿元，规划“十三五”实现林业产业总产值4 000亿元[1]。

（4）投入风险大。林业是一项风险性很强的产业，具有生产周期长，见效慢，投入风险大的特点。由于受地理与自然气候条件影响，湖北林业自然灾害种类繁多，是全国林业自然灾害多发频发地区之一，而林业抵御各种自然灾害能力较弱，每年因风暴、冰雪、洪水、泥石流、火灾、林业有害生物等自然灾害遭受巨大损失，直接影响林业生产的稳定性和连续性。据2016年统计，仅全省有害生物种类造成危害的有160多种，经常发生的有30多种，灾害发生面积33.33余公顷，造成经济损失达30亿元。特别是松材线虫、美国白蛾等国际重大林业检疫性有害生物入侵，加上本土的华山松大小蠹等，在三峡库区、神农架林区、南水北调水源区、大别山区等危害十分严重，直接危及森林生态安全[2]。

2 湖北省森林保险的基本做法

（1）湖北省森林保险模式。森林保险是指森林经营者（被保险人）按照一定的标准缴纳保险费以获得保险企业（保险人）在森林遭受灾害时提供经济补偿的行为。，是一种政策性森林保险。森林保费补贴政策采取“政府引导、市场运作”的协保模式进行。在政府统一的制度框架下，由省指定的商业保险公司在基层林业部门协助下开展森林保险业务，政府给予投保林农、林业公司一定的保费补贴。保费补贴分为中央、省、地市、县4级。

（2）湖北省森林保险试点范围。湖北省森林保险从2012年开始试点，2018年扩大范围。从2012年森林保险试点工作在神农架、房县、竹溪、丹江口、宜都、咸丰、恩施、崇阳、通山、罗田、麻城、谷城、南漳和京山等14个县市进行，2018年扩大到保康县、蕲春县、咸安区、钟祥市和竹山县5个县市区。目前全省共19个县市区开展了森林保险试点工作。

（3）湖北省森林保险对象及险种。保险对象为林农、林业企业和森林经营者。险种为森林综合保险公益林投保森林综合保险和森林火灾保险，商品林经营者对以上两种保险可任选一种进行投保。保险标的为经过县（市、区）林业主管部门确权，林权已经落实到位的，生长正常，管理有序的公益林、商品林。花卉苗木不作为保险标的投保。单位保额7 500元/hm2，保险期限一年。保险费率，森林综合保险费率为3‰，森林火灾保险费率为2‰。保费补贴比例，公益林财政补贴比例100%，其中：中央财政50%、省财政负担40%，县级财政10%。商品林财政补贴比例60%，其中：中央财政30%、省财政25%、县财政5%，其余由投保人负担。林地分散于全省各地的林业企业，由其自主在林地所在地向当地承办公司投保。林业企业购置的林地不在省地域范围内的，不享受保费补贴政策。

（4）保险责任。①林木火灾保险：在保险期限内，因火灾造成保险林木损毁的直接经济损失，保险公司负责赔偿。②林木综合保险：在保险期限内，因火灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、冰冻、冰雹、霜冻、台风、暴雪、森林病虫害造成被保险林木毁损、掩埋、主干折断、倒伏或死亡的直接经济损失，保险公司负责赔偿。到2018年底，全省累计投保面积623.92万公顷，投入保险资金13 493.79万元，出险2.55万公顷，累计赔付2 926.43万元，平均赔付率21.68%。

3 湖北省森林保险的功能作用

湖北省森林保险项目虽然起步较晚，但呈现良好发展态势，表现出强大的生命力。实践证明森林保险是现代林业经济发展的重要组成要素，能有效转移林业生产的自然风险，保障林业持续稳定发展。

（1）提高了林业抵御自然灾害的能力。通过有效风险转移与风险管理机制的引入，实现了对林业生产力的充分保护，林业生产经营者在灾后能够迅速恢复生产，解除了林业生产者后顾之忧，促进林業稳定发展。

（2）保护了生态。森林保险以扶持林业生产发展和确保森林资源安全为目标，对灾后植被恢复提供经济补偿支持，提高了植被恢复速度，在客观上起到了保护森林资源、维护生态环境的作用。

（3）拓宽了林业融资渠道。有效风险转移机制的引入，减少了林业投融资的风险，增强了金融机构、社会资本投资林业的信心，改善了林业投融资环境。银行林权抵押贷款、社会资本投资林业资本增加了，林业就有了持续经营的资金来源。

（4）支援了新农村建设。这种森林保险机制是由中央、省、地市、县4级政府出资，直接服务于林业、服务于农村，服务于林农，改善生态，改善民生，在精准扶贫、乡村振兴方面发挥了显著作用。这种森林保险被基层群众称之为德政工程。

（5）维护了林农切身利益。在各级政府指导下，财政、林业、保监、保险公司等部门和单位，严格执行中央和省的有关政策规定，加强协调与联动，共同参与做好森林保险的宣传、承保、理赔、防灾等各环节工作，同时严查违反政策规定，弄虚作假，挤占、挪用保费补贴资金等行为，林农利益得到保障。

4 湖北省森林保险面临的难点

（1）法律法规缺失。目前对于森林保险的立法文本尚处于地方政府规章阶段。从国家层面看，部分省市确实出台了相关的森林保险实施办法，但是总体上还是各自为政，缺乏体系，缺乏从宏观上对森林保险进行规定的法律。从性质上看，森林保险一方面仍然作为一种民事法律关系，其各种利益还是需要专门的法律规范加以调解;另一方面又由于森林保险还带有强烈的公益性，单纯的《保险法》对其加以规范是远远不够的。因此，国家和省都需要一部《森林保险法》及配套的行政法规和规章制度将森林保险各参与主体之间的关系法制化。

（2）险种不够丰富。目前森林政策性保险品种较少，只有森林综合保险，公益林投保森林综合保险和森林火灾保险两个险种，商品林经营者只能从两种保险选一种投保，与农业险种相比差距很大。林业又是一个难以预测风险的产业，目前林业险种远远不能满足林业经营者规避风险的要求。

（3）投入不足。森林政策性保险的实施范围、森林保险的面积、保险种类与实际需求相差很远;保额低、保费比例低;商品林在其砍伐前具有生态公益功能，但保费补贴只占60%，低于其它种植业保险如水稻、棉花，林农投保积极性不高;基层林业工作站承担了大量宣传发动、组织协调、查勘定损等工作，十分艰苦，但又没有工作经费。

（4）认识滞后。有些林农对于森林保险概念、森林保险的意义和作用还没有完全接受，对森林保险的必要性、迫切性认识不足。此外，保额低、定损方法随意、理赔不及时也直接影响林农参保的积极性。

（5）查勘定损难。由于地域、林种树种、受损程度等复杂因素，林业灾害的查勘定损工作，应由有经验的林业专业技术人员进行，目前保险部门不具备这样的技术力量。技术装备配备也不足。

5 建立和完善政策性森林保险制度的对策建议

在湖北省森林资源管理中引入政策性森林保险从而降低林业风险的作法，是维护林业正常生产经营的有效形式，是林业发展的重要政策工具，对森林资源持续稳定增长具有重要意义。在今后的森林资源管理实践中，迫切需要政策性森林保险能够持续发展。最根本的是要以制度建设为切入点，建立和完善政策性森林保险制度，因为只有制度建设才带有根本性、稳定性和长期性。

（1）建立森林保险法律法规体系。法律保障是最根本的保障。要通过立法机构制定法律法规对森林保险的政策性予以明确规定，对森林保险各个主体的权利和义务予以规范，保障森林保险做到有法可依，健康发展。

（2）建立森林保险相关部门联动机制。要在政府主导下，各相关部门分工配合。财政部门负责做好保费补贴资金的预算、筹集、申报、拨付、结算和监督管理等工作，按比例承担的财政保费补贴资金应及时足额拨付，定期对资金使用情况进行监督检查，确保专款专用。林业部门及所属基层林业工作站配合保险公司深入乡镇、村组进行森林保险工作宣传工作，了解掌握林农投保意向，协助开展投保面积的统计核实、保单发放、定损等工作。保险监管部门要加强对森林保险实施全程的监管，确保被保险人及保险人的合法权利不受侵犯。保险公司作为森林保险的经营主体，应在森林保险的产品开发和定价、风险分散、队伍建设及宣传等方面做好基础工作，规范业务操作。

（3）建立森林保险专业技术保障机制。针对森林保险承保面积广、理赔范围大、承保检验标难、查勘理赔难，保险机构又缺少林业专业技术人才等问题，应组建由保险专家和林业专家组成的保险理赔工作专家组，负责协助保险机构设计森林保险产品和灾后定损理赔工作。森林险种由专家组根据林业生产面临的风险多样化和林农的差异需求来确定，供林业经营者选择。在森林灾害勘察定损中由专家组运用遥感技术、GPS卫星定位、光谱仪或无人飞机拍摄等先进技术计算灾害损失赔付额。

（4）建立政策性投入机制。森林的商业性与公益性的双重属性，对社会的生态保护和经济发展有重要的意义，为维护公共利益和林农的收益，政府要担任主导、补助、调控的角色，加大对林农和保险公司的森林保险的补助，并且随着国民经济发展逐步增加森林保险投入。要适时扩大森林政策性保险实施范围，增加保额，提高保费比例，商品林保费补贴应由现在的60%提高到90%，林农个人承担10%。要适当解决基层林业站的森林保险专项工作经费。要改革政府现有的林业补贴方式和救灾救助方式，建立市场化防灾减灾机制。

要加强森林保险财务监管。监督森林保险业务数据的真实性，核实是否专款专用，完善信息披露制度，以促进森林保险业务的规范开展。

6 结语

湖北是林業大省、生态大省、林业产业大省。林业在湖北省的经济社会发展中发挥着重要的生态功能、经济功能和社会功能，同时由于受地理与自然气候条件影响，湖北林业自然灾害种类繁多，自身抵御各种自然灾害能力较弱，林业生产风险大。林业风险是制约林业高质量发展的重要因素。湖北省实施政策性森林保险实践证明，政策性森林保险是增强林业抵御自然灾害的有效方法。为此，必须以制度建设为切入点，建立和完善政策性森林保险制度，使湖北省的森林保险工作朝着法制化、科学化、规范化方向发展。全省林业抵御自然灾害的能力提高了，林业健康持续发展就有了保障，林业的健康持续发展也为美丽湖北建设奠定了物质基础。

参 考 文 献

[1]省人民政府.湖北省林业发展“十三五”规划纲要的通知（鄂政发〔2016〕50[EB/OL].2016-09-22[2019-05-21]号），http：//www.hubei.gov.cn/govfile/ezf/201610/t20161010_1032873.shtml.

[2]刘新池.《湖北省林业有害生物防治条例》解读[R/OL].2016-12-08[2019-05-21].http：//www.hubei.gov.cn/zwgk/zcsd/201612/t20161208_926151_1.shtml.

（责任编辑：夏剑萍）