地方政府性债务风险防控体系

吕海东

一、引言

2018中央经济工作会议指出，要长期坚持稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则，要坚持积极的财政政策取向不变，调整优化财政支出结构，确保对重点领域和项目的支持力度，压缩一般性支出，切实加强地方政府债务管理，优化存量资源配置，促进有效投资特别是民间投资合理增长，加强基本公共服务，加强基本民生保障，及时化解社会矛盾。会议确定，按照党的十九大的要求，今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。这是从中央层面发力治理债务风险最强有力的组织保障。

中央政府高度重视政府债务管理工作，党的十八届三中全会后的中央经济工作会议提出，应“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，着力防控债务风险发生，2014年中央出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，2018年度，财政部下发了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)，为有效防范化解地方政府债务风险，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战做强政治保障。例如，2018年6月28日，黑龙江省人大常委会为建立健全全省债务风险防控机制，审议了地方政府性债务管理情况报告，为下步如何加强当前债务管理组织谋划，统一思想，明确分工，强化体制机制建设。

虽然中央和地方政府陆续出台了一些防控债务相关的政策文件，取得了一些成效，但我国政府债务基数仍处于高位状态，偿债风险加剧，防控风险不容乐观。据国家权威部门公布，截至2017年末，我国政府债务余额29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，政府负债率是36.2%。截至2018年6月末，全国地方政府债务余额16.79万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务10.59万亿元，专项债务6.21万亿元；政府债券15.99万亿元，非政府债券形式存量政府债务8049亿元。

2018年6月份，全国发行地方政府债券5343亿元。其中，一般债券4434亿元，专项债券909亿元；按用途划分，新增债券3157亿元，置换债券或再融资债券2186亿元。1-6月累计，全国发行地方政府债券14109亿元。其中，一般债券10436亿元，专项债券3673亿元；按用途划分，新增债券3329亿元，置换债券或再融资债券10780亿元。

在债务管理上，中央对地方政府存在违法违规举债问题始终保持零容忍态度，发现一起，查处一起、问责一起，例如，2017年12月22日，财政部对外通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对20个市县的72名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同处分，可以说，国家对政府举债加大了督查问责力度。

二、地方政府债务风险评价指标

内部控制理论自18世纪产业革命后，由最早保障财物安全和信息真实为目标，扩展到保证公司经营效率以及战略正确性，以风险管理为起点的内部控制，逐步成为现代公司治理中的重要组成部分。要从内部控制管理角度来分析，首先要了解内部控制相关要素的构成及相应管理指标含义，从量化数据上更能清晰认识、掌握、把控债务风险程度，以便采取有效的管理手段，防范债务风险。内部控制系统由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等构成，它们相互联系，相互依托，分别适用于特定目标类别，共同构成能够对环境变化连续反应的一个整体。内部控制过程中诞生出很多债务风险评价指标，以供分析之用，主要包括：

（一）债务依存度。债务依存度是地方政府在当年新增加的额度与地方政府财政支出和债务还本付息支出的合计数之比。国际公认的地方政府债务依存度不应超过20%。这个指标反映了政府债务总额与地方总产出的对比关系。

（二）财政集中度。财政集中度为财政收入与GDP之比。国际公认的地方财政赤字率是20-30%。财政集中度偏低说明政府集中资金偿还债务能力偏低。

（三）债务负担率。债务负担率是地方政府债务的累计余额与当年国民生产总值之比。国际上公认的地方政府债务负担率是60%。这个指标反映了政府债务总额与地方总产出的对比关系。

（四）税收弹性系数。税收弹性系数为税收增长率与GDP增长率之比。国际公认的税收弹性系数的适宜区间是1-2之间。通过将税收和GDP的增长速度相比，可以比较出两者相对的变化税率，如果税收弹性系数不在1-2之间，说明税收相对GDP的增长速率是不协调的，即税收并没有随着GDP相应地增长，财政收入不足，导致入不敷出，还债能力下降，债务风险上升。

（五）债务偿债率。债务偿债率为地方政府当年债务还本付息额与财政预算内外的收入总额。各国公认的债务偿债率一般在20%。这个指标通过地方政府当年收入的增加额来衡量该政府是否有债务的偿还风险。

（六）财政赤字率。财政赤字率为财政赤字与GDP之比。国际公认财政赤字率一般保持在3%以下比较适宜。当财政赤字超出适宜区间，则要通过发行债券弥补赤字，会导致地方政府债务风险大大增加。

（七）债务逾期率。债务逾期率是指地方政府当年已经到期却不能还本付息的债务总额与当年到期的全部债务总额。这个指标值大说明债务风险大，所以越低越好。这个指标反映出当债务危机还没有发生的时候，出现的一种潜在的债务风险。

（八）平均还债年限。平均还债年限以年为单位，平均地方政府各个项目债务的规模数量，得出全部债务的增均偿还年限。这个指标通过对地方债务的举借期限情况进行分析，而且衡量地方政府债务偿还压力。

债务风险评价指标主要是在相关财务数据之间对比，体现债务风险程度，从财务数据中合理分析债务风险，进而采取相关措施来影响财务数据，降低风险发生。由于政府间、地区间、行业间债务风险评价指标标准不尽相同，此文不作横向比较，仅说明债务风险评价相关指标构成，以便从指标的数据上作出准确分析。

三、地方政府性债务现状及存在问题

（一）债务构成复杂，底数不清。从地方政府债务来源途径来看，渠道广，既有金融机构的债务，也有非金融机构债务，也有中央及地方政府发行的债券等。从形式上看，既有直接借入资金形成的债务，也有政府出面担保形成的隐性风险债务等。由于债务构成复杂，统计某一地方债务究竟有多少，每年新增或偿还有多少，没有一个准确的数字，难于统计真实情况。

（二）举债分散，管理权责错位。一般地方政府举债主体包括融资平台公司、地方政府部门及机构、经费补助事业单位等，债务监管主体包括财政、审计、贷款银行等部门，由于地方财政只能掌控其中一部分债务，大多数债务存在于融资平台公司和其他政府部门，债务来源渠道复杂，投资方向多样，财政部门难以对债务实施统一监管。

（三）债务基数大，增速快。据国家审计署2013年末公布全国政府性债务审计数据结果，截止到2013年6月底，全国各级政府债务约30.28万亿元，其中，负有偿还责任的债务20.70万亿元人民币。地方政府债务余额17.9万亿元，其中：负有偿还责任的债务10.89万亿元，与2012年末相比，地方政府债务增长12.62%。大量集中在市县两级，负有偿还责任的债务占比高达80.9%，基层政府偿债压力较大。

（四）“重借轻还”，责权分离。由于债务偿还期限通常长于领导干部换届周期，上届举债下届偿还，已成惯例，这种举借权力与偿还责任上的相互分离，导致地方政府管理人员的风险意识相对淡薄，极易出现过度举债行为，这种短期经济效益，片面追求“形象工程”，加重了地方债务负担及债务风险爆发的可能性。

（五）盲目上项目，决策不严谨。一些地方政府的举债决策分散。项目管理主体不同，有的在发改委，有的在各级政府主管部门。由于缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证，盲目上项目，无视偿债能力和财政承受能力，导致举债的规模过大，一些地方将债务资金投入资本市场、房地产市场及用于修建楼堂馆所等，一些资金投放效率低下，浪费严重，加剧了偿债困境。

（六）过度依赖土地财政，资金偿债稳定性不强。土地财政是指地方政府靠出让土地使用权的收入来维持财政项目支出的行为，已成为地方偿债的主要资金来源。据审计署公布的数据显示，2014上半年，地方政府通过卖地获得的国有土地使用权出让收入高达2.11万亿元，同比增长26.3%。从短期来看，一定的土地收入能刺激当地的经济发展，但从长远看，土地资源的有限性和土地出让收入的一次性，决定了土地财政不能满足财政项目支出的持久性需求，同时，出让土地易抬高房价，造成房地产泡沬，过分依赖土地收入存在巨大的债务偿付风险。

（七）机制缺失，监管乏力。目前，地方政府性债务尚未形成统一的统计系统和信息反馈路径，信息分散、统计不准确、反馈不及，都增加了债务管理的难度，大量透明度差的隐性债务游离于地方财政和人大的监管之外。此外，我国至今尚未建立起统一的债务风险评价和预警机制，难以对整个债务系统实施全程管理。

四、地方债务防控建议

改革开放以来，地方政府坚持经济发展与公益建设并重，一手抓发展经济，一手抓民生等公益性建设，各地城市基础设施建设日益得到改善和提高，人们生活幸福指数提高。但地方经济和社会发展的同时，地方政府也投入了大量的资金。虽通过国家转移支付获得一部分补贴或补助收入，但数量甚微，难以满足地方发展的需要。地方财力有限，为保证地方经济发展正常进行，各级地方政府普遍采取了直接或间接举借债务，在浮夸表面的“繁荣”的同时，带来了日益沉重的债务负担。

（一）积极发挥内部控制管理约束作用，实现权责、利益对等。内部控制是一种在多环节系统中分配权责、实施监督的有效管理机制，有利于克服债务管理中的权责不清，利益不对等现象。作为风险管理中的重要机制，内部控制能够有效增强地方政府的风险意识，使决策者能够着眼于长期发展，从战略层面对债务进行科学规划和管理，实现事前、事中、事后对组织实施连环不间断的动态管理过程，可以有效弥补风险控制机制缺失问题。

（二）完善财税管理体制，明确事权，财权。中央与地方政府在财权与事权上的严重错位，给地方政府带来沉重的财政负担。国家要合理界定各级政府的事权和支出责任，要加大对地方政府尤其是省级以下政府的财力保障，确保其有能力提供本地区的公共产品及相应服务，积极推进财税体制改革，培育新的地方税种，合理核定地方税源税种，合理分配中央与地方在共享税种上的留存比例。要完善转移支付机制，提高转移支付决策的透明度，健全相关法律体系和监督机制，使得地方政府获得充足而稳定的税收收入，以缓解地方财务压力。

（三）增强地方债务透明度，严格控制债务规模。各级地方政府要认真分析，准确研判，立足实情，摸兜花钱，做好与经济实力相匹配的基础经济建设，要强化地方政府性债务规模债务透明度，要将钱用到该用的地方，让民众获知足够真实清晰的财政信息，真实了解地方财政实力，增强政府的公信度，在增强债务透明度的同时合理控制债务规模。

（四）加强财源建设，拓展融资渠道。分税制的财政体制使大部分税收收入都集中到中央政府手中，地方财政收入远远不能抵足财政支出。由于地方政府承担着更多的职能，税收收入的紧缩，容易使地方政府消极怠工，而单一的经济模式也会形成巨大的风险隐患。各地方要积极探索安全的融资渠道，如建立PPP模式，即公共私营合作(Public-．Private．Partnership)，正在成为新的融资手段，PPP模式的出现使民间资本进入非盈利性公共基础设施建设成为可能，它可以将一部分支出责任转让给作为市场主体的社会企业，可以有效地调动民间资本的积极性，这种方式是对“政府背书”投融资体制的灵活变革，又可将政府从一部分责任中撇清出去，对于防范政府性债务风险具有重大意义。

（五）加强领导任期经济责任审计，落实责任。债务的举借很多时候是由举债主体把控的，有些项目会对官员的晋升、奖励等起到一定作用，所以审计机关不要只看政府官员绩效考核表面的数据、资料，要结合当地经济发展的程度、人民生活水平、项目所发挥的效益、公众满意度、环境保护等方面进行综合考核，将考核落到实处，避免政绩工程、形象工程现象发生。

（六）合理界定风险标准指标体系，建立科学的风险预警系统。风险预警系统能够有效地对政府的债务风险进行预警，能够实时监控政府债务风险，实时评估各地区债务风险状况，国家要结合区域经济、经济发展能力、行业等因素，合理制订风险预警标准体系，对债务风险超过警戒线的地区及时给予风险预警或风险提示，并根据监测结果划分风险等级，由此进行相应风险处置，避免系统性风险。要合理建立偿债准备金制度，各级地方政府可在年初财政预算中，每年按债务余额的一定比例提取一定比例偿债准备金，有效防控并化解债务风险。

（七）加大对地方政府性债务的审计力度，及时掌握债务状况。国家要完善相关审计法律法规，要充分结合地方政府债务具体情况，制定专门的审计相关法律法规，保证各级地方债务审计的独立性，建立制度依据，做到债务审计工作中有法可依，有章可循，充分发挥审计的防范和监督作用，要将债务审计与投资项目审计、预算执行审计、金融审计、绩效审计、经济责任审计等有机结合起来，全面了解掌握地方性债务的管理现状和变化情况。要不断改进审计方法，提高审计工作创新水平，实现审计工作的科学性和有效性，提高债务审计结果的效用性。

五、结束语

综上所述，各级地方政府适度举债有助于促进当地的经济和社会发展，提高地方公共服务管理水平，改善民生，但优质资金投入获得地方经济、社会和生态效益显著提高的同时，地方政府性债务风险也在对当地的经济和金融业带来较大的威胁，所以，各级地方政府要积极采取措施将债务风险控制在一定范围以内，最大限度地规避债务风险，促进地方经济和社会的健康和谐发展。