资源产业扶贫的经验与启示

刘 科 孟延涛 屈凌波

一、资源产业扶贫的内涵与基本要素

产业扶贫把市场导向放在重要位置，市场变化决定产业扶贫的战略部署，始终坚持以经济效益为中心，在此过程中逐步形成产业集聚效应，同时进行资源的开发与利用，实事求是进行区域化的分工布局，组织开展一体化的经营模式，促进生产的专业化、高效化，构建互利共赢的经济机制，最终提供高质量产品和专业化的服务，将贫困地区产业链的各个环节有效结合发展起来，最终通过产业链的完善来带动贫困地区的经济增长。资源产业扶贫又是产业扶贫的一种主要方式，发展必须依靠产业带动，而发展则是解决贫困问题的主要途径。

从资源产业发展的角度看，主要的区域资源有矿产、旅游、水利以及生物资源等，概括来讲可以总体上把这些资源划分为再生资源和不可再生资源两大类。对于广大的贫困地区来讲，矿产资源如能源矿产(煤炭)、黑色金属矿产、有色金属矿产、贵金属矿产等为主要的不可再生资源，再如尾矿开发保护、绿色能源、特色旅游资源等则形成了当地主要的可再生资源。

资源产业扶贫的核心就是如何将贫困地区的资源优势转化为产业优势，而最终促进生产力的提高、生产效率的增强，同时将资源与投资资本有效结合，既不能浪费资源、破坏环境，又要避免不当投资，这样才能为资源产业的发展提供充足的动力。在市场框架的大背景下，坚持具体问题具体分析的原则，把地区资源优势与国家扶贫政策结合起来，最终促进资源产业的发展与壮大，逐步引导人们脱贫致富。同时，必须要处理好贫困地区资源开发与保护的关系，不能为了脱贫而不顾环境保护和资源节约。资源产业扶贫主要有以下几个方面的内涵与要求。第一，资源产业扶贫最终还是为了实现贫困地区的自我发展，关键是要积极将本土资源优势投入到资源产业的进步之中。第二，资源产业扶贫要把贫困地区的政策调整和具体实际相结合，一方面政府要积极引进先进技术和广泛的人才支撑；另一方面必须结合贫困地区的实际情况，不能脱离现实搞脱贫、搞发展。第三，资源产业扶贫可以有效地改善广大环境脆弱区和粮食生产贫困区的发展现状。培育和发展不同贫困地区的特色产业，完善不同贫困地区的资源产业链建设，是解决贫困人员增收最直接、最有效的途径，也是早日实现脱贫的重要手段。

资源产业扶贫的基本要素包括：可开发利用的资源、资源的开发利用载体和资源开发利用的参与者。资源产业扶贫的基础就是当地可供开发和利用的资源，一方面坚持开发式扶贫，一方面进行社会保障。此外，开发式扶贫最主要的依据仍然是贫困地区的资源储备现状。通过资源的评估和分析来进一步将资源优势体现到生产力优势上去。资源开发利用的载体主要由产业集聚区、农业产业化龙头企业、以工代赈的项目、易地搬迁的过程构成，同时还可以加快农业技术的应用与推广，帮助贫困地区实现自力更生的脱贫梦。最后，政府、企业以及众多社会参与者要共同努力才能促进资源产业的发展。

资源保护和资源开发需要相生相伴，不可分割。通过加大对贫困地区基础设施的投资力度和加强对劳动力的技术培训，形成一二三产业协调发展的格局，并将资源、文化、产业有效地结合起来，才是正确的资源开发模式，才能在贫困地区取得发展成效。资源保护则是资源开发的另一种方式，两者并不矛盾，资源保护是为了能够长久可持续地进行资源开发。不同地区资源存量也不同，在大力推动资源丰富地区取得发展的同时，也要加大对资源贫乏地区的住房改建，开拓社会事业等行业的扶贫领域。切实解决居民生存与发展的需要，加强社会保障也同样是扶贫工作的重点。

二、资源产业扶贫的主要模式

贫困是全球大多数国家面临的实质性问题，尤其在发展中国家，实现贫困地区的脱贫致富更是国民共同的追求。因此，各国都为着这一目标不断探索，不断增加社会福利，加大资源产业的发展力度，进一步形成区域经济协调发展的新气象。为加强对贫困地区的扶持，针对资源性产业的特征及资源产业扶贫的运行机理，各地出台不同的政策措施，促进区域的协调发展，解决落后地区的贫困状况。在此过程中形成了不同的资源产业扶贫模式，主要有如下几种。

第一，资源产业财政扶贫资金模式。在财政资金预算与分配方面，财政要以扶贫的具体需求和财力的客观状况为依据，在年度预算中合理地安排财政专项扶贫资金。在财政资金的投向方面，定向投入事先确定的贫困地区，资金的使用范围不能超越减贫脱贫的扶贫目标，资金的使用要重点围绕培育和壮大特色优势资源产业、改善资源开发的生产条件、提高就业人群的技术能力、贫困对象的短期资金困难等方面展开。并根据贫困地区的资源产业状况，选择具有市场优势并且带动作用强的产业进行扶持，改善贫困地区的基础设施状况，提高帮扶对象的职业技能，因地制宜确定财政专项扶贫资金使用范围。在资金的使用过程中，坚持实施统一规划资源开发与脱贫并重，突出产业项目支撑地区基础设施的完善与资源产业发展并重。与此同时，坚持资金投入与政策倾斜并重，集中优势资源进行专项扶贫。通过国家财政转移支付和地方财政配套资金安排的方式，并向地方资源产业倾斜，加快贫困地方经济的发展，依托地方优势资源产业的开发利用，提高贫困地区人们的收入水平，促使其尽快稳定脱贫。

第二，集中连片资源产业扶贫开发模式。贫困的发生往往是集中连片，如我国的老少边穷地区，很多是生物资源与矿产资源的密集分布区。在该地区实行集中连片的资源产业开发是帮助当地实现脱贫致富的主要方式，在国际反贫困深入的大背景下，脱贫最终表现为扶贫开发对象能否形成有效开发利用自身所处环境资源，自主从市场获取财富的能力是否提高。因此，集中连片的资源产业扶贫模式更能为资源产业带来规模经济，更加促进当地产业的集约化发展，可以有效地改善当地大规模连片的贫困现状，提升扶贫的质量与水平，促进社会和谐。此外，集中连片的扶贫方式一方面将救济落到实处，另一方面加大开发力度，两者兼顾。授人以鱼不如授人以渔，扶贫思路由起初的生产性、消费性的资源投入转化为引导和带领贫困区开发资源产业，加大生产资源和要素的投入力度，完善资源配置，应因地制宜、实事求是地颁布全方位的扶贫政策来保证贫困地区的资源产业的可持续发展。通过强有力的整合机制，利用资源的聚合效应扩大整体利益，同时通过针对性的政策促进区域产业结合的优化升级，实现中下游向中高端的方向迈进，提高产业的附加值，发挥出优势资源，合理掌握资源开发利用的节奏，促进区域经济发展，进而实现贫困人员稳定脱贫。

第三，资源型企业对口帮扶模式。对口帮扶是在政府的倡导下，全社会广泛参与的一种扶贫模式。资源型企业对口帮扶模式就是资源型企业与帮扶对象进行对接，加大资金的投入力度和资源的开发利用，用较短时间完善基础设施和公共服务，并且充分发挥各个项目之间的组织协调能力，实现综合效益最大化。将资源性企业的产业技术优势与对口地区的资源、土地、劳动力和市场优势相结合，进而可以不断开发资源产业的发展潜力，为他们创造良好的发展空间。资源型企业通过企业结构调整安排产业链的部分环节于帮扶地区，利用该地区资源禀赋条件降低企业生产成本，开发利用当地优势资源。同时加强人才交流机制，资源型企业的各类专业人才到对口地区进行专业技术辅导，通过技术投资、技术转让、技术承包等方式加快科技成果在贫困地区的落地和转化。通过产业资本和科技支撑在企业发展的基础上加速扶贫帮扶对象的脱贫，实现双赢。

第四，资源性项目开发扶贫模式。资源性项目开发扶贫模式就是根据不同贫困地区的资源和要素禀赋条件的不同，发挥地区资源的比较优势，开展相关项目的运作，以此来最广泛地提高贫困地区扶贫对象经济参与度，分享项目发展红利继而实现稳定脱贫。此种资源性项目开发扶贫，资源禀赋条件要求较低、项目实施灵活、项目规模可控是较为有效的扶贫模式，如旅游扶贫开发项目、生物资源扶贫开发项目、再生资源扶贫开发项目等。在项目选择过程中因地制宜科学判断地区资源、市场、人文情况选定项目，确立贫困人口的项目参与机制（资源要素入股的形式、劳动工资报酬形式等）与贫困人口的受益保障措施，在项目的评审中充分考虑扶贫对象的参与度与可持续发展保障，保护其收益权。同时，确立项目的风险防范措施，政府发挥引导与监督作用，并提供制度保障，以便项目有效实施、稳定运行，实现其社会效益最大化。

三、资源产业扶贫的国外经验借鉴

越来越多的国家都把消除贫困、改善民生作为普遍追求的目标，在开发落后地区方面，美国、法国以及南非都取得了显著的成就，他们积极进行政策调整，通过政府引导进而调整落后地区产业结构，从而完成资源产业的优化配置，给我们提供了宝贵的经验。

与我们国家有所不同，美国有既定的贫困标准就是食物支出占家庭总支出（恩格尔系数）的三分之一以上，美国的主要扶贫模式有两种，分别为资源产业财政扶贫和资源性项目开发扶贫模式。通过财政和金融政策的产业开发支持，大力发展军事工业，并且把军事工业与地区落后产业发展相结合实现共同发展，政府更多地向南部和西部地区进行军事拨款和政策援助，当地的基础设施建设以及产业基础都以军事产业的发展为依托而得到发展和提升，促进了当地就业的稳定与可持续发展。此外，政府发挥宏观调控职能逐步增加转移支付，不断出台各种优惠政策。加大专项补助、分类补助和一般补助这三种补助力度是美国联邦政府转移支付的主要去向。与此同时，针对不同的落后地区的私营企业和外资企业，政府提供了各种无息贷款来进一步促进农村发展。

法国政府主要采取财政资金补贴与集中连片开发的模式。为了实施国土资源开发整治计划，政府不断建立专门机构来帮助不同贫困地区进行资源开发，其中主要包括国土整治城市发展政策、农村改革政策、山区开发政策、滨海资源开发与保护政策等在内的一套比较完整的计划，并且实施和推广多层次、多领域的资源产业扶贫转移支付制度，通过这些政策的顺利实施，贫困地区开始逐步利用本土资源优势发展资源产业。与此同时，生态脆弱性得以逐步缓解，最终人们的生活水平得到了根本性改变，脱贫致富成为现实。

南非的采矿业和制造业在国际上享有较高的名望，但南非并不局限于两种产业的发展，政府同时加大了旅游资源的开发力度进而帮助主要的贫困地区实现产业发展、经济进步。南非主要应用了资源开发的模式，据世界旅游组织测算，从20世纪90年代至今，南非的旅游业发展相当迅速，能够以年均6%的增速发展，为广大贫困地区带来了发展的希望，也为广大贫民带来了无限的生机。此外，南非的旅游资源开发扶贫已经成为国家范围的发展思路与发展战略规划。2001年开始，南非主管旅游的环境事务与旅游局推出了《减少贫困计划》，将旅游资源的开发利用与贫民收入的增加、社会的进步紧密结合起来。将旅游开发确定为全民动员式的开发活动，积极鼓励广大贫民投入到旅游资源开发的进程中去，已经逐渐形成了一种全民参与、互帮互助、共同发展的脱贫观，很大程度上解决了广大贫困地区的发展问题，给各国提供了绝佳的发展范本。

四、资源产业扶贫的途径与建议

资源产业扶贫之路需要政府、企业和当地百姓的共同努力，政府发挥主要职能，企业突出模范作用，百姓提高参与产业扶贫的积极性，三者有机结合才能最终将资源产业扶贫落到实处，让每个人享受成果。资源产业扶贫可以与比较优势理论相结合，利用不同贫困地区的资源优势，通过促进产业发展，打造专业的产业集聚区来形成特色的产业链。资源产业扶贫的一大原则就是帮助贫困地区将资源优势很好地转化为生产力优势，转化为地区参与市场竞争的有力武器，有效解决返贫问题。

不同贫困地区应成立专门的资源产业扶贫机构，积极引导不同地区利用当地特色资源来建设一体化的产业体系，扶贫机构应当在技术、人才以及资金等方面给予帮助和指导，加强对当地劳动力的技术培训，使他们能切身地融入到资源产业的发展中去。扶贫机构数量上没有具体要求，但是一定要以不同贫困地区的现状为依据，切实地为当地资源产业的发展服务。

政府要加大基础设施的投资建设力度，促进落后地区城市化的发展进程，使落后贫困地区形成自己的规模经济优势。同时，加强财政支持，为资源产业的发展提供良好的资金保障。多数的资源产业都是由于成本较高、技术水平有限、管理经验缺乏等因素而发展困难，难以形成长期的规模优势。因此，政府在政策、资金等方面更要向这些资源产业倾斜，帮其走过困难期。

当地企业也应积极与政府以及扶贫机构进行配合，对新兴资源产业进行生产要素方面的合作，而不应该对新兴资源产业进行排挤，应该更多地加强与资源产业的业务沟通、技术交流、人才互补以及市场经验等方面的联系，通过资源产业的发展与壮大来改善当地贫困的现状。最后，当地百姓应积极参与资源产业的建设与发展，为资源产业的发展进言献策，最终实现自力更生谋发展、经济进步齐脱贫。