法律援助与司法救助衔接机制研究

娄 崇，朱垚轲

（1.宜宾学院法学院；2.四川契合律师事务所，四川宜宾 644000）

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。其中法律援助制度对于保障经济困难的公民享有同等的接近司法的机会，维护社会和谐稳定具有重要的意义。而司法救助制度作为对因为案件导致生活困难的当事人的一种物质帮助制度，与法律援助制度共同构成了对当事人的人权司法保障体系，两者进行有效衔接具有重要的意义。近年来，国家有关部门出台了一些规定，里面都都提出完善法律援助与司法救助的衔接机制。①但是在实践中，对于两者如何进行衔接仍存在一系列问题。

1 法律援助与司法救助概述

1.1 法律援助制度概述

我国《宪法》规定，公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权。这是我国宪法对公民权利进行保护的体现。但是在现实生活中，虽然每个人都可以通过司法程序进行个人权利的保护与救济，但是个人经济实力与其能获得的法律服务无疑是有密切联系的。从这个意义上讲，占有经济资源多者，必然处于维护自身权益的所必须获取的司法资源的有利地位；反之，经济困难者，则必然处于获取司法资源的不利地位。[1]因此，有必要建立一种制度，来保障当事人接近司法的权利，让经济困难的当事人也能够站在法的门前，然后在政府和社会的帮助下维护其自身权益。

因此，法院援助制度并不一定能够保证结果公正，但是却给了经济苦难的当事人一种维护权益的途径，通过诉讼费用的减免缓、免费的法律咨询、诉讼代理等服务，给当事人打开一条通往正义的道路。我国的法律援助制度起始于上世纪九十年代，至今仍在不断进行完善。法律援助的范围不断扩大，工作机制也越来越健全。但是与人民群众日益增长的法律服务需求相比，仍在存在这一些问题，而与司法救助制度的衔接就是问题中的一环。

1.2 司法救助概念的嬗变

司法救助，从字面意义上来看，就是司法机关对当事人提供救助，但是此种救助在不同的历史时期具有不同的含义。早在1984年，最高院在《民事诉讼收费办法（试行）》中，为了保障贫困当事人的诉权，其中就有关于民事案件诉讼费缓减免的规定。1999年，最高院出台了《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》，正式使用“司法救助”一词，并且对法院应当进行司法救助的情形进行了列举。②此处不仅第一次明确了司法救助的概念，即通过诉讼费用的缓减免来帮助经济困难的当事人，还规定只要当事人已经接受法律援助，法院就应该进行司法救助。此后，不管是2000年最高院《司法救助规定》，还是2007年国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》，其中提到司法救助也都是指诉讼费用的缓减免，且限于民事、行政案件的当事人。

但是2014年《国家司法救助意见》规定，国家司法救助是在当事人受到侵害但通过诉讼等途径有无法获得充分救济时，由国家对当事人进行救助的一种辅助性制度。2016年7月1日，最高人民法院发布《最高院国家司法救助意见》，对法院实施国家司法救助的主体、范围、条件、方式、程序、监督等方面进行了全面的规定。从其内容来看，其所指的司法救助已经不再是诉讼费用的缓减免，而是指对在刑事案件或者民事案件中，因案件导致生活困难但又无法获得有效赔偿的当事人，通过进行物质救助的方式来帮助其解决生活问题的制度。

因此，现在司法救助的内涵已经发生了变化，救助的对象也发生了变化，甚至名称也发生了变化，从“司法救助”变化为“国家司法救助”，其中的“国家”二字，则充分体现了司法救助是国家的义务这一属性。

1.3 法院援助与司法救助衔接现状

在司法救助的概念变化之前，司法救助制度与法律援助制度已在一定程度上建立了衔接机制，如《诉讼费用交纳办法》第六章“司法救助”第四十七条的规定。而国务院《法律援助条例》虽然未规定两者如何衔接，但在部分省份已经有明确规定，如《四川省法律援助条例》第二十七条的规定。③但此处的司法救助都是指的是诉讼费用的缓、减、免，与现在所说的“国家司法救助”内涵并不一致。

但在司法救助的内涵发生嬗变后，如何与法律援助制度相衔接，并没有明确的规定。虽然《法律援助意见》与《国家司法救助意见》都提出要建立两者的衔接机制，但只是原则性规定，缺乏可操作性。

2 法律援助与司法救助衔接的基础

司法救助的含义虽然发生了变化，以前已经建立的衔接机制当然就不能继续适用了，但是其与法律援助仍然具备相互衔接的基础。

2.1 价值基础

如前所述，法律援助制度产生的基础是保障人权，使经济困难的当事人也能够得到法律服务，实现公民在法律面前的平等。而司法救助制度最开始产生是为了救急解困，保障困难当事人可以进行诉讼；后来虽然其内涵发生了变化，但其功能并未发生变化。国家司法救助的发展历程就是一个贯穿着救急解困目的主线的过程，不论内涵如何扩张，功能如何异化，救急解困的目的贯穿始终，充分彰显了规范制定者希望通过司法救助实现对生活困难当事人进行救助，体现司法人文关怀，实现公平正义的追求和目标。[2]所以说，法律援助与司法救助虽然在实现公平正义上的侧重点不同，前者主要是保障实现程序正义、保障当事人进行诉讼的权利；后者则是通过对当事人发放救助金的方式来帮助当事人渡过难关，保障社会公平正义。但是两者也具有共同的价值基础，即保障人权，实现公平正义，尤其是对经济困难当事人进行帮助。

2.2 法理基础

《法律援助条例》规定，法律援助是政府的责任，律师的义务。法律援助的性质因其“政府的责任”和“律师的义务”而具有双重性，即国家性和公益性。[3]而司法救助严格来讲应该叫做“国家司法救助”，毫无疑问是国家对公民进行救助，具有国家性；同时救助并不是为了完全弥补当事人的损失，而是救急解困，因此也具有公益性。

两者性质的相似也就导致两种制度在适用主体及范围、条件等方面都存在一定程度的重合。法律援助适用的范围包括经济困难的刑事案件被害人及其家属，也包括民事纠纷中经济困难的当事人。而《国家司法救助意见》中规定国家司法救助的范围包括，因受犯罪侵害而而生活困难的被害人及其家属，也有因民事侵权行为造成人身伤害，无法通过诉讼获得赔偿而陷入生活困难的受害人。从上述规定来看，法律援助与司法救助适用的范围虽不完全一致，但却有相当一部分有可能重合，这也为两者的衔接提供了可能。比如一个交通事故的受害人，其家庭困难，此时符合法律援助的条件，同时加害人内江市市中区有无财产可供执行，此时又符合国家司法救助的条件。但是法律援助与国家司法救助的程序和条件有不一致，当事人需要两头跑，无疑会给当事人带来更大的负担。

2.3 实践基础

法律援助与司法救助虽然缺乏国家层面上的具体衔接制度，但是由于两者范围的相似性，实践中有些地方已经开始探索两者的衔接机制。比如四川省渠县人民检察院与相关部门就建立了法律援助和国家司法救助的衔接机制，明确了联合救助对象。④还有四川省宣汉县检察院同有关部门共同建立了国家司法救助和法律援助、社会救助相互衔接的机制。⑤这些都是对国家司法救助与法律援助衔接的有益探索，为建立全方位的衔接机制提供了宝贵的经验。

3 法律援助与司法救助衔接机制的构建

基于上述法律援助与司法救助进行衔接的理论及实践基础，笔者认为应从以下几个方面构建两者的衔接机制。

3.1 构建“互联网+”法律救助平台

为了尽可能地方便申请人，一些地方早就开始探索互联网+法律援助平台的探索。比如2017年济南市司法局就开发了开发了国内首家互联网+法律援助公益平台，可实现网上申请咨询、网上受理审批、网上指派律师、网上数据分析等功能，其他地方也有类似尝试。但是将法律援助和司法救助、社会救助等等统一起来，建议一个统一的法律救助平台还没有类似的尝试。法律援助体系不仅包括国家司法救助，还包括所有其他对困难群众进行救助的制度，它的主体涉及范围非常广泛，不仅包括公安机关、司法行政机关、司法机关等，还包括民政部门、社会公益组织等。主体的广泛性也同时意味着穷人获得司法助力、实现司法权利的可能性之大。[4]因此，笔者认为，通过利用互联网，构建一个全方位的法律救助平台，不仅可以方便当事人，也有利于各部门之间案件线索的发现移送，充分发挥法律援助和国家司法救助的功能，实现社会公平正义。

3.2 建立联席会议制度和工作通报制度

在当前的体制下，法律援助工作主要由司法行政机关负责，而国家司法救助涉及的机关则较多，包括政法委、检察院、法院等等机关，要想实现法律援助制度与司法救助制度的有效衔接，就必须充分发挥这些机关的智能，建立信息互通互享的机制。因此，在上述互联网平台的基础上，各机关加强协作，建立联席会议制度，对各自工作内容进行通报，共享信息线索，能够有效促进法律援助和司法救助发挥作用。同时，可以将民政部门、社会救助部门、社会公益组织等社会救助力量，以及监督机关引入该制度中，与法律救助大数据平台相衔接，同时加强对法律援助和司法救助的监督。

3.3 建立法律援助和司法救助相互认定的制度

法律援助与司法救助相互衔接其中最重要的一环就是怎样进行相互认定。比如申请人获得法律援助后，可不可以直接申请司法救助；或者当事人获得司法救助后，可不可以直接获得法律援助。这一点，需要从现行法规内容出发来进行分析。

首先，从对象上来看，法律援助的对象包括民事案件中的当事人，刑事案件中的受害人或家属、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人，国家赔偿案件的当事人等；而司法救助的对象仅限于刑事案件中的受害人、举报人、证人、鉴定人以及特定民事案件中的受害人。两者的范围并不完全一致，法律援助的对象范围是大于司法救助的对象范围的，甚至可以说前者包含了后者。

其次，从条件上来看，法律援助最主要的要求就是经济困难，其目的是为了为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务；而司法救助的条件是因遭受犯罪侵害或民事侵权而导致的生活困难，且通过其他途径无法获得有效赔偿或补偿。⑥由此可知，获得国家司法救助的条件比法律援助要严格得多。一个公民经济困难就很有可能获得法律援助，但是如果他对案件发生有重大过错，或者生活困难并非案件导致等，那就不能获得司法救助。

再者，从程序上来看，通过对比《法律援助条例》第十七条⑦与《最高院国家司法救助意见》第九条的规定⑧，可以发现，法律援助要求提供经济困难的证明，司法救助要求提供生活困的证明。笔者认为，经济困难和生活困难的内涵是一致的，申请人经济困难必然会导致生活困难，而生活困难的原因也必然是经济困难，因此两者的证明安全可以统一起来。

综上所述，笔者认为，法律援助和司法救助虽然在对象、条件、程序上不完全一致，但是具有衔接的基础，可以建立一种有限的相互认定制度。第一种情形，是申请人申请国家司法救助获得了批准，此时法律援助机关就不用再进行审查，用直接对申请人进行法律援助；第二种情形是，申请人申请法律援助获得了批准，此时须分情况讨论。（1）申请人获得法律援助并未进行经济状况的审查，比如农民工追讨工资，按现行政策是不用审查经济状况的，这时要想申请司法救助就必须按照司法救助的规定进行审查。（2）申请人获得法律援助时已经进行了经济状况的审查，此时如果属于司法救助的对象范围，则不用再审查其是否生活困难，但是仍要审查经济困难与案件的关系、申请人是否有过错等等。

4 结语

法律援助与司法救助作为人权司法保障制度的组成部分，其分别承担着为公民提供法律服务和物质帮助的功能。建立两者有效的衔接机制，同时与社会救助、诉讼救济、扶贫工作等相结合，才能充分公平正义。

注释：

1.2014年中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》提出：“建立衔接机制。对于符合司法救助条件的当事人就人身伤害或财产损失提起民事诉讼的，人民法院应当依法及时审查并减免相关诉讼费用，司法行政部门应当依法及时提供法律援助，保障困难群众充分行使诉讼权利。”2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》中提出“完善法律援助与司法救助、社会救助工作衔接机制，提升服务效果。”

2.《人民法院诉讼收费办法＞补充规定》四、《办法》第二十七条修改为：当事人确因经济困难不能按时足额交纳诉讼费用的，可以向人民法院申请缓交、减交或免交，是否缓、减、免，由人民法院审查决定。有下列情况之一者，人民法院应当进行司法救助，根据案件具体情况决定当事人缓交、减交或者免交诉讼费用：1、当事人为社会公共福利事业单位的，如福利院、孤儿院、敬老院、荣军休养单位、精神病院、SOS儿童村等；2、当事人是没有固定生活来源的残疾人的；3、当事人因自然灾害或其他不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济或生产经营难以为继的；4、当事人根据有关规定正在接受法律援助的；5、人民法院认为其他应当进行司法救助的。

3.《四川省法律援助条例》第二十七条：“申请人依法先行申请司法救助获得准许的，人民法院应当告知其可以依法向法律援助机构申请法律援助；申请人依法先行申请法律援助获得准许的，法律援助机构应当告知其可以依法向人民法院申请司法救助。申请人以人民法院给予司法救助的决定为依据申请法律援助的，法律援助机构对符合本条例规定情形的，应当作出给予法律援助的决定。受援人以给予法律援助的决定为依据，向人民法院申请司法救助的，人民法院应当作出给予司法救助的决定。

4.四川省渠县人民检察院与县司法局、县民政局、县教科局、县扶贫移民局、县卫计局共同会签了《关于国家司法救助和法律援助、精准扶贫、社会救助工作相互衔接的实施办法（试行）》，规定建立联席会议制度和工作通报制度，明确了联合救助对象。详见http://www.scqxjcy.gov.cn/item/2858.aspx。

5.四川省宣汉县检察院同扶贫、民政、教育、司法等7部门会签了《关于国家司法救助和法律援助、社会救助工作相互衔接的实施办法（试行）》等文件，建立了救助线索移送机制，重点关注贫困户等四类人群，实行政府救助、社会救助、就业培训、心理救助、回访救助，汇聚爱心合力，力争多渠道、全方位解决他们的实际困难。详见http://news.sina.com.cn/sf/publicity/jcy/2019-09-02/doc-iicezueu2834865.shtml。

6.《国家司法救助意见》规定：“申请国家司法救助人员，具有以下情形之一的，一般不予救助：对案件发生有重大过错的；无正当理由，拒绝配合查明犯罪事实的；故意作虚伪陈述或者伪造证据，妨害刑事诉讼的；在诉讼中主动放弃民事赔偿请求或拒绝加害责任人及其近亲属赔偿的；生活困难非案件原因所导致的；通过社会救助措施，已经得到合理补偿、救助的。对社会组织、法人，不予救助。”

7.《法律援助条例》第十七条规定：“公民申请代理、刑事辩护的法律援助应当提交下列证件、证明材料：(一)身份证或者其他有效的身份证明，代理申请人还应当提交有代理权的证明；(二)经济困难的证明；(三)与所申请法律援助事项有关的案件材料。”

8.《最高院国家司法救助意见》第九条规定：“救助申请人提出国家司法救助申请，一般应当提交以下材料：（一）救助申请书，救助申请书应当载明申请救助的数额及理由；（二）救助申请人的身份证明；（三）实际损失的证明；（四）救助申请人及其家庭成员生活困难的证明；（五）是否获得其他赔偿、救助等相关证明；（六）其他能够证明救助申请人需要救助的材料。”