“睦邻四堂间”：一种远郊闲置宅基地的活用模式*——基于上海市奉贤区调研

纪晓岚，金铂皓

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

随着城市化、工业化持续推进，我国农村正经历从“乡土中国”向“城乡中国”转型的历史性变革（刘守英等，2018）。然而，产生于计划经济时代，至今仍保留最初无偿获取、权利残缺的宅基地制度，在当今农村土地粘性松动、农村人口规模萎缩的市场经济中，产生宅基地闲置荒废和农村建设用地紧张的矛盾。除宅基地制度安排，公共服务严重滞后是另一项制约乡村振兴的因素。农村居住者中，老年人和儿童占绝大多数，是公共服务供给关键群体。由于历史原因，我国农村无法建设匹配需求的公共服务（刘守英，2018）。

2019年中央一号文件明确农村土地改革必要性，指出深化农村土地制度改革，丰富宅基地制度改革内容，完善制度设计；同时，关注农村公共服务短板，力求提升农村公共服务水平。基于此，本研究分析上海市农村宅基地活用模式，以解决提升农村公共服务水平的基础性要素难题，实现闲置宅基地活用与农村公共服务质量提升的相互融合，并探讨此模式形成背景、可能路径和持续性制度安排。

一、“睦邻四堂间”产生背景

农村建设用地法学界分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地（刘艺，2010）。目前，一方面法律尚未健全，治理机制有待加强和基层民主有待完善（孙永军等，2012），农村宅基地闲置荒废现象突出，宅基地利用率低（孟祥仲等，2006）；另一方面农村建设用地有限，偏重于发展经济效益高的经营性建设用地，而忽略经济属性较弱的公益性公共设施用地。针对上述矛盾，并结合当前农村宅基地利用现状，学者提出现实倒逼宅基地制度改革，将公共服务用地来源寄托于因宅基地改革而腾换取得的建设用地，研究重点则放在宅基地退出机制和宅基地“三权分置”上。

宅基地退出机制是一项基于农村居民选择变化，促进土地节约利用的改革实验（欧阳安蛟等，2009），我国城镇化加速初期，由于农村人口逐渐减少，宅基地退出机制诉求受学者关注（姜广辉等，2007）。2007年国家批准成渝经济区作为全国统筹城乡改革试验区后，自愿退出宅基地使用权方案首次于地方层面试点（国家土地督察成都局课题组，2008）。但当时机制设计和相关配套措施均为空白。因此，学者建议起草《农村宅基地管理条例》，并建立与宅基地退出机制相配套的宅基地流转办法、耕地占补平衡、宅基地有偿使用、土地复垦、城乡建设用地统筹利用机制等制度（崔永亮，2013；彭长生等，2012；李宁等，2014）。随着理论体系完善和现实时机成熟，宅基地退出机制于2015年11月中共中央《深化农村改革综合性实施方案》中确定为宅基地制度改革基本思路之一。

依托顶层设计，宅基地退出机制推进动力大幅增强，并培育出浙江省义乌“集地券”（朱从谋等，2017）、江苏省“万顷良田建设工程”（上官彩霞等，2014）等典型案例。宅基地退出后，将所获指标部分投入农村公共服务建设，将宅基地转变为公益性公共设施用地，此为宅基地制度改革和农村公共服务融合的有效安排，但改革试验中发现宅基地退出机制面临推进难题。从人文角度而言，由于宅基地多为早年审批获得，被农民赋予“祖产”地位，若退出宅基地，则产生背弃传统观念的偏见；从宗族地位而言，宅基地上农村自建房象征家庭发展水平（刘守英等，2018）；从理性角度而言，宅基地财产权并未取得法律、地方政府、基层组织高度重视，是农民尤其是“农二代”群体拒绝退出已荒废宅基地的首要原因（王兆林，2013）。此外，宅基地固有社会保障功能转化困难、补偿形式单一等问题阻碍宅基地退出机制顺利推行（张勇等，2016）。

总体而言，宅基地退出机制运行过程因宅基地产权权能受限，实施面临巨大挑战。基于此，充分注重农民权利保护、显化宅基地权能属性的宅基地“三权分置”探索进入改革视野。2018年中央一号文件指出，探索宅基地“三权分置”为宅基地改革指出新方向（陈振等，2018）。宅基地“三权分置”是指稳固宅基地所有权公有制，保障集体经济组织宅基地资格权，对宅基地使用权采取市场化配置。此改革思维是对马克思摒弃虚无所有但主张具体个人组成公有的个人所有制理论的灵活运用，彰显宅基地价值（严金明等，2019）。此外，宅基地“三权分置”拥有资源整合、产权明晰目标（陈振等，2018），依靠整合将零碎化建设用地组合为完整公益性建设用地，将为建设农村综合大型公共服务设施提供基础载体。在产权明晰前提下，可充分发挥宅基地退出机制作用，提高宅基地融合农村公共服务运转效率。

宅基地“三权分置”是我国长期宅基地改革融合农村公共服务关键措施，目前上海市松江、温州市瑞安等宅基地“三权分置”试点成效显著。由于宅基地“三权分置”仍属摸索阶段，宅基地使用权需审慎放活，无法快速扩大试点范围；此外，上海市奉贤区等沿海发达地区，提升农村公共服务需求强烈，但处于试点范围之外。面对改革稳健性和居民需求急迫性矛盾，奉贤区需在不变更宅基地权属前提下，探寻宅基地改革与农村公共服务提升融合的思路。

随着城镇化快速推进，一方面，大量青壮年劳动力流入奉贤中心城镇或上海市中心。2017年，奉贤区已培养职业农民556人，推动农民职业化，继续推动农地经营权流转工作，全面铺开“合作社农场”的规模经营模式。截至2017年末，奉贤区农户委托流转农地面积达18.02万亩，农地经营权流转率达79%。奉贤区农村经济结构已发生从“每家每户自给自足”到“农业职业化运作”的质变，加速农村劳动力进城务工。另一方面，奉贤区位于上海市南部远郊，距市中心40公里，宅基地自建房闲置率居高不下。在青壮年流失率高、外来人口吸引力低背景下，逐渐失去劳动边际产出优势的老年人口成为农村居住主体。2017年奉贤区户籍老年人口总数为17.3万人，占比达32%，属于严重老龄化地区。考虑到该统计口径包含奉贤区城镇，而我国城乡老龄化水平相比经济发展存在倒挂，当地农村老龄化程度可能更高。因此，提高农村常住人口公共服务，促进农村老龄群体健康养老，是规避农村老龄人口贫困、健康、照料、社会和制度5大风险的关键举措（陆杰华等，2018）。

基于理论和现实背景，奉贤区近年开展一项以不变更宅基地权属为前提，以盘活宅基地利用为手段，以提升农村公共服务为目标，名为“睦邻四堂间”的改革尝试。本研究基于奉贤区案例分析远郊地区以闲置宅基地作为公共服务载体，剖析该模式创新优势和潜在弱点，并展望其未来发展。

二、“睦邻四堂间”的运营特点

（一）新时代我国社会主要矛盾变化：“睦邻四堂间”的现实推手

十九大报告指出，我国当前社会主义初级阶段矛盾已发生变化，不再局限于物质文化需求，而扩展到美好生活的需要；生产力发展不能仅考虑数量，更需要注重发展之间的不平衡不充分。此点如实反映在奉贤区农村变化上。依据奉贤区各年度统计年鉴显示，从2007年起，农村人均可支配收入连续10年同比增长超10%，且高于城镇同比增速；收入结构由过往单一构成转变为工资性、家庭经营性、财产性、转移性收入多种结合组成，且后三项占比总和在2017年已接近30%，收入方式呈现多样化。物质生活得到明显满足，农村公共服务发展却相形见绌。从纵向发展角度看，以养老事业为例，在2012年，奉贤区养老机构场所达30家，直至2017年末，养老机构数量34家，仅可提供6 327张床位，与奉贤区高度老龄化现状极不匹配；从横向发展角度看，以医疗事业为例，2017年，城镇基层医疗机构在岗人数达2 258人，而农村卫生室人员仅341人，城乡发展不平衡。面对公共服务日渐走高的需求和不充分不平衡发展的矛盾，奉贤区各级政府、村两委、企业党建部门等达成加速提高农村公共服务的共识，为合作奠定基础。

（二）奉贤区“乡贤”历史传统：“睦邻四堂间”的民间基础

奉贤区具有推崇儒家思想、信奉贤人的文化传统，因而得名“奉贤”。在奉贤乡村，德高望重、备受百姓依赖、尊敬的村民，则被推举成为“乡贤”。随着城市化和奉贤农业职业化的浪潮，大量原本居住在奉贤农村的“乡贤”进城务工，并依靠自身努力站稳脚跟。“乡贤”集体怀有回馈家乡情怀，也乐意助推农村公共服务的提升。在奉贤区倡导宅基地闲置活用之后，“乡贤”纷纷表态愿为盘活闲置宅基地尽力。“乡贤”与农村百姓具有血肉联系，是连接政府与村民间的桥梁。

结合奉贤区历史传统和实际现状，当地初步确立以“乡贤”拥有使用权的宅基地上的自建房为载体，以各党支部合作为手段，提升农村公共服务水平，而以该形式盘活的农村闲置宅基地自建房，被命名为“睦邻四堂间”。

（三）需求导向：“睦邻四堂间”的建设指南

调研发现奉贤区农村公共服务主要问题为：第一，80岁以上高龄老人比例高且逐渐丧失自理能力。奉贤区常住老年人口占农村常住人口10%以上，该群体人地粘性极高，其子女进城务工，代际分化开启。第二，农村失能失智群体比例大，该群体无法融入城市，被迫留守农村；第三，调查区内人群孤独感强烈。由于城市化形成的代际分离，导致老年群体缺乏子女陪伴，留守儿童缺乏父母关怀。

综上所述，“睦邻四堂间”提升农村公共服务的重点，即提供高龄老人、失能失智群体生活助餐，降低农村老年群体孤独感，共建和睦大家庭。

（四）多方合作：“睦邻四堂间”的改建措施

由于宅基地自建房常年闲置与荒废，加之缺乏相应的硬件设施，无法直接使用。自建房改建措施，一是区级层面统筹安排，动员相关企业、社会组织参与“睦邻四堂间”建设，提供屋面翻新资金支持；二是镇级和村委提供日常运营经费支持；三是企业以认领方式，配套服务一定数量“四堂间”，并提供相应设备支持。如南方集团为所认领的“四堂间”配备电视机、空调等家用电器；四是离乡致富的村民自愿提供物资支持。

（五）主次分明：“睦邻四堂间”的运作模式

“四堂间”包括助餐的饭堂、休闲的客堂、学习的学堂和议事的厅堂。根据需求导向，奉贤区各地村委将宅基地自建房内更多面积改造为饭堂、厨房和客堂。相比主要承担休闲娱乐功能的客堂，助餐的饭堂管理难度更高，为此奉贤区各级政府采取各种措施保障饭堂运营。一是所有饭堂均设置在自建房一楼并配备无障碍设施；二是建立梯度经费管理制度。在农村居民乐意选择饭堂解决基本餐饮前提下，经过村委会确认，按照年龄为分类依据梯度收费。当前各村普遍收费方式为，75周岁以下人口每餐收费6元，75～90岁人口每餐收费3元，90岁以上人口村里负担。三是建立“点长”制度，推荐由常住农村的“乡贤”担任。“点长”一方面配合镇政府、村集体，确保饭堂食材来源安全，另一方面维护饭堂运营秩序，管理饭堂经费，接受村民监督；四是成立“巾帼志愿者”团队，主要由已退休常住农村老龄女性组成，主要工作为挑选食材并烹饪加工（部分村庄由镇里统一供应餐饮），对失能失智等群体提供上门助餐服务。

（六）“睦邻四堂间”初步成效

从闲置宅基地改革而言，“睦邻四堂间”将原本荒废的宅基地成功盘活，土地得到合理利用；从公共服务角度看，“睦邻四堂间”解决了高龄老人与失能失智群体基本饮食难题。以需求为导向的项目建设，实施时间虽短，但居民广泛认同。以奉贤区庄行镇为例，将“睦邻四堂间”作为养老服务模式的村民，是居家养老和机构养老村民总数的两倍。部分村庄“睦邻四堂间”还提供免费理发、补鞋修伞等便民服务，成为奉贤区村庄综合公共服务聚集点。旺盛需求、高效盘活土地和高度认同促进了“睦邻四堂间”建设，奉贤区计划每年建设“睦邻四堂间”数量不少于20间。

三、“睦邻四堂间”的现实意义

（一）丰富宅基地改革内涵

我国宅基地制度改革因无法找到宅基地管理和村庄自治平衡点，效果不佳（刘守英等，2018）。奉贤区大胆突破过往宅基地改革只求提升土地利用率的单一性目标，将以人为本的自治核心纳入宅基地改革中，充分考虑村民需求之后推进宅基地改革，形成复合性目标，改革更有成效。在改革中，奉贤区不仅发挥了宏观层面的力量，同时基于长期村庄自治的特点，注重村庄基层自治的“能人贤人”带领作用，同时考虑村民诉求，拓宽了实施改革的主体，降低了宅基地改革在农村推进的难度。与以往宅基地改革集中在宅基地退出机制、宅基地产权改革等领域相比，将闲置宅基地盘活与农村公共服务尤其是养老服务结合，丰富了一种宅基地改革内涵。宅基地改革不再仅是一个乡村振兴的独立环节，既能盘活闲置宅基地，又能提升公共服务水平。按照“睦邻四堂间”的模式，宅基地改革成为以改善村民生活为核心，政府、村委、“乡贤”、常住村民共同参与，最终实现村庄振兴的新尝试。

（二）转变宅基地改革思路

在已往宅基地改革中，无论是情感上呼吁进城务工者返乡居住，还是吸引外来人口入村租住，均未摆脱对宅基地自建房居住功能的依赖。实际上，由于人地粘性降低的不可逆性和远郊地区的区位级差效应，远郊宅基地的居住属性弱化无法避免（赵渺希等，2018）。奉贤区的改革使宅基地公共服务功能、养老保障功能彰显，充分挖掘了已往宅基地被大众忽视的潜在功能。奉贤区在农地社会保障功能逐渐弱化的大背景下，突破宅基地的传统功能，为农村宅基地改革提供了新思路。

（三）“睦邻四堂间”是一项产权不变更的宅基地改革

土地产权是最基础制度安排，也是农民高度重视的权利。在宅基地“三权分置”之前的宅基地管理改革中，一旦涉及产权的界定、变更、注销等，经常发生产权纠纷导致改革受阻（刘守英等，2018）。直至宅基地“三权分置”试点启动，才发生显著变化。作为非宅基地“三权分置”试点的奉贤区，以“睦邻四堂间”化解了改革稳健性和居民需求急迫性的矛盾。在改革中，“乡贤”自愿提供的宅基地未发生产权变更，宅基地所有权仍属于集体，使用权仍属于农户。由于不存在产权变更，村民前往“睦邻四堂间”助餐休闲，抵触情绪较少，是“睦邻四堂间”短时间内顺利运营，获得常住村民认可的主要原因。

四、“睦邻四堂间”面临困难

由于农村土地产权不完善，“睦邻四堂间”在启动和运行过程中存在如下问题。

（一）“睦邻四堂间”，使用功能存在局限

“睦邻四堂间”土地来源于“乡贤”原有宅基地，面积有限。在运行过程中，由于服务对象多为行动不便老年人或失能失智人群，农村自建房未安装电梯，二楼及以上区域除用于村民议事、邻里调解等外无法充分利用，仅自建房一层实现居住向服务功能的转化。另外，受面积限制，“睦邻四堂间”功能被局限在助餐、休闲等基础服务，医疗、卫生等功能无法发挥。依靠宅基地“三权分置”，在保证农户宅基地资格权前提下，开展宅基地使用权内部流转，实施土地资源整合归并，才能建设大规模公共服务设施，推进城乡公共服务均等化。

（二）闲置宅基地盘活数量有限

从供需角度而言，由于“睦邻四堂间”功能的局限性，无法将农村宅基地自建房全部改建为公共服务场所，供过于求产生资源浪费；从财产保护角度而言，由于土地财产界定、配置模糊，农民担忧改建后宅基地产权归属问题，大部分村民仅愿意作为“睦邻四堂间”使用者而不愿成为服务者，可供盘活的宅基地仅限于“乡贤”提供，且不超过总体闲置面积的10%；从地理位置而言，考虑村民往返“睦邻四堂间”通勤便利度和村委会治理难度，偏僻的宅基地不在盘活范围内。解决上述问题，供需与财产问题的解决思路与第一点类似：确保农户宅基地资格权稳定前提下，将各宗宅基地整合归并，形成大型公共服务场所；地理位置异质性问题，其他地区的改革经验显示，宅基地用益物权指标化是理想解决方案（谭荣，2018），这同样需要依托宅基地“三权分置”的顶层设计。

（三）“睦邻四堂间”可持续性问题

按照预先设计，“睦邻四堂间”的经营模式为“政府补一点、村委出一点、企业捐一点、个人付一点”，实现“睦邻四堂间”可持续运营。在实际运作过程中，企业支持仅停留在修建时期，正式运营后，由于资本下乡的障碍和宅基地用益物权属性未显化，企业不可能获得“睦邻四堂间”股权，投资缺乏动力；在个人层面，每餐饭堂收入是“睦邻四堂间”主要收入来源，但低于高达3万元以上的年运营成本。因此，四种主体共同参与的理想模式变成仅依靠政府和村委两大主体支撑的简单经营，投资主体明显收窄，直接影响运营可持续性。事实上，乡村振兴的可持续性发展必须依靠常态性的公共性营造（芦恒等，2019），“睦邻四堂间”项目长期可持续运营问题尚待解决。

五、“睦邻四堂间”的未来展望

一是做好“睦邻四堂间”从属宅基地的资格权认定。在“睦邻四堂间”改革中，“乡贤”让渡宅基地产权的程度同样是复杂的难题，须由村委会与“乡贤”进一步协商。如“乡贤”未放弃宅基地资格权，仅自愿让渡宅基地使用权，应将“睦邻四堂间”从属的宅基地资格权，确权于“乡贤”一户，保障“乡贤”权利；如“乡贤”愿意让渡宅基地资格权与使用权，应按照宅基地退出办法，有偿补贴“乡贤”，显化宅基地用益物权，防止以“自愿奉献”的名义，变相要求村民无偿退出宅基地，保障农户利益不受损。二是调查各村内宅基地闲置情况，了解村民盘活意愿。由于供求调节、地理位置等原因未能成为“睦邻四堂间”的闲置宅基地，将成为未来宅基地“三权分置”开展后重点盘活对象。