资本市场改革须仰仗法治

文 《法人》特约研究员 刘兴成

在中国改革开放40周年之际，2018年12月20日，国务院金融稳定发展委员会办公室召开资本市场改革与发展座谈会，明确资本市场要坚持市场化、法治化的发展方向，减少对交易的行政干预，提升上市公司质量，严格退市制度，加强投资者保护，借鉴国际上通行做法，积极培育中长期投资者。

2018年12月21日结束的中央经济工作会议，认为资本市场在金融运行中具有“牵一发而动全身”的作用，推动在上交所设立科创板并尽快落地试点注册制，推进资本市场改革开放，提高资本市场服务实体经济的能力。

法治托起平等竞争 优胜劣汰

尽管资本市场在近30年里取得了长足的进步，但中国的国际金融地位与经济贸易地位并不匹配，资本市场滞后于经贸发展，不能充分发挥股市充当经济发展晴雨表的功能，既不能充分发挥配置资本资源的作用，又不能充分体现引领经济发展的功能，需要进一步改革开放资本市场。

中国资本市场改革开放的目标是市场化、法治化和国际化，而法治化是市场化和国际化的基础和依托。法治化意味着中国资本市场的基本原则是公开、公平和公正。在法治化的中国资本市场，市场在资源配置中起决定性作用，民营企业、国有企业和外资企业能够平等竞争，平等竞争的结果就是优胜劣汰。

既然中国的资本市场需要进一步改革开放，说明之前的改革开放度不够或改革开放有需要改善的地方。

资本市场一直有国有企业垄断之嫌，民营企业应有与国有企业平等的参与资本市场的机会，在市场中有平等的竞争规则，要对外资企业平等开放。自2004年6月1日起施行的《中华人民共和国证券投资基金法》第十三条规定的设立基金管理公司的条件太高，事实上不当保护了国有企业的垄断地位，从而阻碍了民营企业设立基金管理公司。立法机构采纳和吸收了为民营企业呼吁的执业律师的公开意见，经2012年12月28日修订，取消了主要股东注册资本不低于3亿元人民币的条件限制，自2013年6月1日起施行的《证券投资基金法》，让民营企业获得了设立基金管理公司的更为平等的机会。

设立科创板并试点注册制，将是资本市场2019年的大事，证监会、交易所正在加紧设计制度规则。设立科创板，意味着给予更具创新动力和活力的民营企业更多的上市融资机会。试点注册制，是对上市审核制的修正，意味着更少的行政干预。

公平交易创造市场价值，资本市场的并购重组市场化改革非常重要。资本市场是中国企业收购、兼并和重组的重要平台，上市公司并购重组在深化企业改革、提高公司质量、推动产业结构升级、服务实体经济发展方面发挥了重要作用。至2018年10月，中国资本市场发生上市公司并购重组3338单，同比增长61.72%；交易金额超过2万亿元，同比增长40%；交易单数和金额均已超过2017年全年。在并购重组项目中，中国证监会仅审核134单，行政许可比例由2017年的不足10%进一步下降至4%。中国证监会大力支持产业并购，支持以“同行业、上下游”资产为目标的产业并购。

2018年，证监会启动了新一轮上市公司退市制度改革，修订了《关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见》，指导沪深交易所发布《上市公司重大违法强制退市实施办法》，明确了重大违法强制退市的具体违法情形和实施程序，新增“五大安全” (涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全和公众健康安全)重大违法强制退市情形，同时加大退市监管工作力度。

2018年以来，⋆ST长生等五家公司被强制退市，金亚科技等三家公司启动了强制退市程序，打破了一些投资者认为监管机构不会真的让上市公司退市的预期，提醒投资者买优质股，警示投资者买垃圾股风险大，尽力避免资本市场的劣币驱逐良币现象。

投资者保护呼唤金融消费者

中国资本市场长期存在的重要问题之一，是信用体系和诚信原则没有完全建立起来，这是缺乏契约精神和资本市场改革开放没有充分仰仗法治的体现。操纵市场、内幕交易、虚假陈述等违法行为时有发生，是对投资者保护的背道而驰。

阳光是最好的防腐剂。资本市场真实、详细的信息披露尤为重要，上市公司的公开化和透明化是完善信用体系和诚信原则的必由之路。公开化和透明化的上市公司，有利于投资者选择用手还是用“脚”投票，“卖者尽责”后“买者自负”的原则才有市场逻辑。在信息披露上要大大增加违法成本，对于不报、迟报、瞒报信息的上市公司，处罚的金额要让上市公司觉得老老实实披露信息明显更划算。

金融消费者是指为满足个人和家庭需要，购买金融机构金融产品或接受金融服务的公民个人。金融消费者应当具有金融资产保密权、金融财产安全权、金融知情权、金融被服务权、金融消费自由权、金融消费公平交易权、金融消费求偿求助权、金融消费受教育权、金融消费受尊重权、金融消费信息安全权等合法权利。

2015年11月4日，国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，对中国进一步加强金融消费者权益保护、提升金融消费者信心、促进金融市场健康运行、维护国家金融稳定、保护中产阶级、实现全面建成小康社会战略目标具有重要的现实意义。《意见》旨在坚持市场化和法治化原则，坚持审慎监管与行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制，规范金融机构行为，培育公平竞争和诚信的市场环境，切实保护金融消费者合法权益，防范和化解金融风险，促进金融业持续健康发展。

为保护金融消费者合法权益，规范金融机构提供金融产品和服务的行为，维护公平、公正的市场环境，促进金融市场健康稳定运行，根据《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国网络安全法》《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》等，中国人民银行于2016年12月14日颁布了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，将金融消费者定义为购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人。

《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》和《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》都属于部门规章，主要是对金融机构提出保护金融消费者权益的要求，赋予金融消费者自我保护的权利有限。立法机关应当专门立法《中华人民共和国金融消费者权益保护法》，规定金融机构提供金融产品或者服务有欺诈行为的，应当按照金融消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为金融消费者购买产品的价款或者接受服务的费用的三倍，才能有效增加金融机构的违法成本，切实保护金融消费者的合法权益，或者对《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条做出修改，规定金融消费者也属于《消费者权益保护法》中的消费者。

司法机关应通过支持集体诉讼保护金融消费者合法权益。集体诉讼是中小投资者的维权利器，有助于壮大投资者保护的力量。资本市场的投资者保护机制，主要有股东代表诉讼、投资服务中心的证券支持诉讼和多元化调解机制，更多的是投资者委托律师维权，“单打独斗”的成本非常高昂。集体诉讼是低成本、高效率的投资者保护机制，应当推广运用。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，检察机关提起民事公益诉讼的范围是：破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。金融消费者也是消费者，如果发现侵害金融消费者的行为危害金融安全或可能引发区域性金融危机，检察机关有权提起保护金融消费者或投资者的公益诉讼。