美国国家公园的困境对我国制度建设的启示

陈 希

2017年9月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。此文件无疑是有里程碑的意义，这意味着十大试点将会进入全面建设阶段。其中特别强调了完善各项制度，也预示着大规模的制度建设的开始。制度建设离不开对过往经验的总结和探讨。从2001年开始，就有学者发表了发展历程[1]和法律法规[2]的专项综述研究。一方面是学者们继续对制度方面进行更深层次的挖掘，例如立法和执法[3]、规划[4]、管理[5]；另一方面关注到国家公园的文化方面，如解说[6]、教育[7]和公共利益[8]。

王辉教授发现，大部分研究都集中于介绍，重复性高。“很少涉及优缺点及是否对中国有借鉴意义。未来有关国外国家公园的研究应提高理论水平，丰富研究内容，加大研究深度。[9]”这给了我们极大的启示。几乎所有过往研究都存在一种前提预设：美国最早提出了国家公园的观念，并且在实践中达到了较高的水准。但是，这个观念是不可靠的：美国从来都没有一个连续的模式，也不存在一个政策模板[10]。事实上，荒野倡导者、生态学家和其他科学家、野生动物保护主义者和户外娱乐专家不断重塑着美国的国家公园。泰瑞尔指出这就是19世纪末各国共享的2个焦虑：第一是环境变化的担忧，第二是如何最好地保护自然景观和野生动物。黄石公园还没有影响力时，澳大利亚、加拿大、新西兰等国就已经建立了自己的国家公园或者保护区[11]。最早提出国家公园服务和宣传的也并非美国，而是加拿大[12]。全球科学成果的应用，才是美国国家公园走向成功的必要因素[10]。这意味着：第一，国家公园的历史本身就是全人类命运共同体的一个部分，不同国家不同的历史为此贡献，是这个历史使命中的重要一环，我们应当充满信心，中国国家公园事业并非模仿他人经验，而是建设创造人类历史；第二，美国国家公园的神话，离不开美国人对固有经验的研究，对失败的总结和克服。美国国家公园实践过程中的失败，既是他们自己进步的基础，也是我们借鉴的来源。

我们仍然要注意到：不同国家有不同国情，有些问题在中国自始不存在，例如原住民印第安人问题[13]、种族族群缺乏多样性问题[14]等。本文关心的问题是：美国的国家公园在上百年的管理实践中有无遭遇重大的问题，这个困境对我国未来制度建设有何借鉴意义。

1 难以完成的任务

在1916年《国家公园基本法》中言明了立法目的：“保护风景资源自然和历史资源、野生动物资源，并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下，提供欣赏上述资源的机会。[3]”1918年国家公园管理局成立后，面对3个任务：第一，国家公园应该保持绝对无损状态，用于后代以及我们当代的使用；第二，人民的使用、观察、健康和娱乐必须被重视；第三，基于国家利益[15]。这造成了无尽的争论，最难以理解的就是“无损”(unimpaired form)原则。大自然时刻变化，公园环境也是一个动态的生态系统，冻结20世纪初的景色可能吗？国家公园是人工的植物园还是真正的荒野？从一开始，国家公园的管理就面临了2个相互冲突的原则，也可以称之为双重任务(dual mission)，一方面要保护好，另一方面要利用好。这种相互冲突的本质已经被不少研究者关注到，有人称之为困境(dilemma)[16]，较为悲观者称之为致命的缺陷(fatal flaw)[17]。在两者的相互冲突下，美国国家公园近年来遭遇到一系列危机。

1.1 资金的危机

客流量过大和资金不足成为2个相伴的危机。可喜的是，根据公园管理局统计，2016年国家公园系统创纪录地接待游客3.31亿人次，未来可能还会更多[18]。可悲的是，美国的审计总署表示预算短缺。国家公园的账户分为日常运行(含日常维修)和大修(改建、翻新等)2个项目，从2015财年来看，只有1/3的财政拨款花在了大修上(日常维护不计入)。因为资金不足，管理局被迫推迟现有资产的维修。2009─2015财年为113亿美元，从设施上来看，桥梁、隧道和铺设的道路延迟维护费用占2015财年所有延迟维修费用的一半。同时还发现：从公园单位来看，老公园的延迟维修费用最多(图1)。雪上加霜的是，现任总统特朗普又砍掉了国家公园管理局20亿美元的预算，也被人称为史上最低[20]。随着时间推移和公园老化，这种经费缺口在未来会更加惊人。

图1 国家公园管理局2015财年延迟维修费用表(按建成时长分类)[19]

这种情况下，各公园日益依赖娱乐费示范计划(Recreation Demonstration Fee Program，简称Fee-Demo)的收费。美国国会在1996年授权了“娱乐费示范计划”，允许联邦土地管理机构如公园管理局，授权示范园区单位收费。在这个计划下，该机构保留所有的娱乐费，并可以利用它们来满足维护、基础设施、资源管理和访客服务需求。1998年的一份审计报告表明：国家公园管理局、森林服务局、土地管理局和鱼类及野生动植物管理局四大机构中，国家公园管理局收益最好，占了总收费的85%；同时增加收费无损客流[21]。良好的前景使得2005年这项计划得到了国会继续授权。

这种依赖引发了巨大争议。反对者认为这抬高了低收入群体进入公园的门槛，还提出国家公园本是税金支持，再次收娱乐费有多重征税的嫌疑，更多人抨击其不利于环境。有人认为，金钱将人与自然的关系变成了一种买卖，不利于建立土地资源的责任感。也有人指出付款的行为提升了人们的期望，既然花钱就提高待遇，为何不多花钱玩得更多，这种心态一旦出现，就会盲目上升。这将导致国家公园变成以娱乐为导向的商业产品[22]。反对者的观点也并非毫无道理，娱乐活动的确对环境造成巨大影响。

1.2 过度商业开发的危机

娱乐设备带来了污染和破坏。随着娱乐设备的进步和商业的开发，导致在国家公园内出现了观光的飞机、拍摄的无人机、水面的摩托艇和雪地摩托。取缔水上摩托艇项目于2002年取得共识，因为其燃料容易泄露进入水体，污染水环境，对水生生物有毒害，同时发出巨大噪声和臭味，造成空气和噪声污染。虽有成就，但其他问题仍然缺少这种共识。

其一，空中观光旅游。大峡谷国家公园上空的直升机观光业尤为知名，也尤为恶劣。空中的直升机造成严重噪声污染，也导致过多航班存在安全隐患，同时飞机的巨大气流加速了大峡谷自然岩体的风化。虽然1987年的《国家公园空中飞行法》要求“恢复自然安静”和“保护公共卫生与安全”，规定禁止靠近峡谷边缘飞行，但是国家公园管理局和美国联邦航空局联合执法效果不彰。公园管理局希望恢复公园安宁，而航空局则关心飞行安全。研究无限期拖延，空中旅游继续进行，环保人士对这种破坏感到愤怒，而旅游经营者则是对缺乏合理规范感到不安[23]。

其二，雪地摩托问题相对于空中旅游更复杂。例如黄石公园里的雪地摩托引发了巨大争议。一方面，环保主义者担心雪地摩托车及其排放物可能会影响野生动物、空气和水质、安宁以及黄石荒野的原始美感。同时长期暴露在排气和高噪声中的雪地车手和公园护林员，其健康状况也值得关注。另一方面，雪地摩托车的支持者也有理由，如当地社区的经济利益和交通便利。他们还认为，应用新技术的雪地摩托车可以减轻空气、水和噪声污染。

1.3 紧张的周边关系

首先，公园导致了生态破坏。因为强调旅客服务业，所以公园外建立了大量的酒店、餐厅等设施。关键问题是：当初国家公园的规划，并不是绝对按照生态环境及相关科学建议作为标准规划，而是有着历史、政治、管理便利等因素。大规模的服务业设施，导致原本的周边环境生态受到了破坏。不仅如此，空气污染、水污染以及外来物种都能方便进入到国家公园园区。

其次，野生动物对周边的影响。国家公园过去大多位于荒野，但现在的公园周边已经是城市、牧区和耕地。一旦野生动物走出了公园区域，那么可能会对他人财产、农作物造成损害，特别是熊、狼等肉食捕猎者，对人类安全也会造成巨大威胁。

最后，人类周边活动对公园的影响。1994年审计部门对公园管理者进行过一次调查，确定了600多种威胁，分为4类：城市侵蚀、水量和质量问题、空气污染，以及人类活动。公园管理人员认为，大约2/3的威胁已经造成了实质损害，包括景观减少、溪流污染、野生生物与栖息地破坏[24]。这些几乎都来自于周边的影响。

1.4 吸引力过于单一的危机

国家公园游客量持续上升，但是游客构成却不容乐观。尽管没有关于游客性别、族裔、年龄的相关统计，但是从国家公园的工作人员构成便可看出，80%是白人，63%是男性，46岁以上占50%[25]，其他族裔和年轻人参与程度不高。同时数字虚拟的娱乐世界如各类家庭游戏机和电脑游戏，已经给个体带来更多的乐趣。既然无须长途旅行和折腾就可以获得巨大的快乐，为何要去一个遥远的地方，还花更多时间和学习特殊的技能才能享受？这还带来一个附加问题，利益集团可以借口娱乐性和休闲性，增加人流，将更多的飞机、雪地摩托等高利润机械娱乐带到国家公园中去。

1.5 全球气候变化下的危机

气候变化给全球带来巨大变化，也给国家公园带来新危机。以夏威夷火山国家公园为例，由于是岛屿，所以具备独特的动植物；但正因为如此，原生物种竞争力较弱。随着地理上隔绝结束和全球气候变迁，入侵物种大举侵略了这个公园，破坏了原有的生态系统[26]。可是，如果绝对尊重自然的结果，那么游客还会来吗？一个没有游客的国家公园，很难获得公共财政和政策支持。最终，公园管理局选择了昂贵的大规模清除计划。无独有偶，北瀑布国家公园的冰川面积出现了大规模减少，维珍群岛国家公园因为海平面上升导致珊瑚大量死亡等。

对于这个新危机，美国相关部门一直漠然视之。2007年美国审计总署的一个报告指出，气候变化已经导致3个问题：第一，物理效应，如干旱、洪水、冰川融化、海平面上升；第二，生物效应，如昆虫和疾病侵袭的增加、物种分布的变化以及自然事件时间安排的变化；第三，经济和社会影响，如对旅游、基础设施、渔业和其他资源利用的不利影响。同时，还揭露出有关部门对此危机长期漠然视之，既没有将其放在优先考虑的事项中，也缺乏系统的针对性训练[27]。2013年的后续报告也不容乐观，国家公园管理局还停留在确定和评估保护目标层面，与设计出实质性应对方案尚有距离[28]。

2 对于我国制度建设的借鉴

必须坚持党的领导。中共中央办公厅印发此《总体方案》，无疑说明了此项工作的重要性。《总体方案》中明确规定“重大问题要及时向党中央、国务院请示报告”，更说明了党总揽全局的地位。任何制度建设，必须坚持党的领导，按照既定《总体方案》展开。在党的领导下，美国发生的所谓双重任务难题在中国就不是问题。

《总体方案》中明确提出了要完善法律法规。要实现国家公园管理的法治化，莫过于制定一系列全国性的法律。必须将总体纲要的若干决定细化，针对美国实践中出现的若干问题，其中最值得探讨的就是资金保障，对商业开发分区、周边争议的处理，以及应对气候变化。

2.1 以基金会方式作为资金使用管理机制

这与《总体方案》不矛盾。《总体方案》中规定“各项支出由财政统筹安排，并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金，进行有效管理”[29]。也就是说，财政有一定自主安排工作的选择权，本文仅仅是从一个方面提供建议。

使用基金会模式有助于集思广益。国家公园的运作涉及各个方面的专业人才，既包括专业的公职人员，又包括各学科的专家学者。每个专业基于其专业判断，都对资金的使用有不同的见解。同时，国家公园的运行也离不开当地政府和周边居民的支持和谅解。这就决定如何来平衡各方面意见，达到帕累托最佳的效果。理事会中理事选取公园管理局代表、当地政府代表、各学科专家、周边居民代表担任。其中应该强行规定学科专家不得少于理事总人数的1/4。

使用基金会方式便于减轻财政部门工作压力，方便资金管理。根据《总体方案》的安排，基金会方式的资金来源主要是政府的财政预算，法人、自然人的捐赠，基金孳息。这种安排也便于融资投资，财政部门只需要强制其公开透明，加强审计监督即可。

2.2 对商业开发分区

首先，应当对国家公园进行详尽的评估和统筹安排，规划出每个区域商业开发的程度和强度。其次，对有公共安全危险和污染风险的商业设施零容忍。最后，对不得不使用且有污染可能的设备，在进入园区前就应当交纳环境风险保证金。同时应该提高产品环保标准要求，同时每年进行年检。对破坏环境者，如扣除风险保证金后仍然不能弥补损失，公园管理局可以依法对其发起侵权诉讼。

2.3 周边争议处理

为了尽可能消除潜在的争议，应进行征地和边界调整。当国家公园成立时，公园主管机关就应该和当地政府合作，尽可能征收权属不清晰的土地，保证公园生态环境完整性的土地。如果难以达成征收，可以采取地役权使用合同或者租赁合同作为替代方案。

尽可能消除人类的不良影响。在国家公园附近应该规定更严格的环境保护措施，取缔各种污染源头。除了环境污染以外，国家公园的整体景观需要当地政府规划建设部门的协同配合。为了保证整体景色的协调一致，公园周围相当距离内不能规划或者建设有悖于此的设施。

同时要加强争议裁判机关的建设。既可以学习浙江省钱江源国家公园，设置环境资源巡回法庭；也可以就现行法院体制下，增设派出法庭，方便解决相关争议。

2.4 应对气候变化

气候变化是一个漫长的过程，应制定长远的国家公园气候应对战略。这个战略，一方面必须针对气候变化本身，包括风险评估、制定和实施气候变化行动计划；另一方面还应该关注应对气候变化的方案。应该有监测和评估应对方案的有效性，确保其能够根据气候变化不断调整。具体实施可以包括：第一，制定国家公园行动指导方案，例如确定保护目标，进行环境脆弱性评估和实施管理行动等步骤；第二，为国家公园提供气候变化的专家服务；第三，鼓励国家公园与科研院校建立长期合作关系；第四，加强工作人员培训。应当向工作人员介绍与气候变化有关的先行案例及经验教训，鼓励工作人员讨论如何对此进行管理和调整现有管理方案，还有总结归纳现有的资源。

3 结语：总结试点、借鉴国际

《总体方案》实施中强调了试点的重要性，同时也强调了国际经验。试点不但要借鉴有益做法，也应该参考失误。试点本身就是一种“测试-解决”的经验性探索知识的方法。从认识论来说，有优势，也有不足：对解决方案运行机制不明；解决方案无法推广或者普遍化；解决方案可能并非最优；测试过程成本高。对海外失误的学习，可以减少测试成本，同时，可以比较寻找最优方案。方案之间的比较研究也有助于发现一种更利于推广的可靠方案，并且能够探索出其内部运行机制。

不可否认的是，美国国家公园的确有可以学习之处，但是他们自己也在反思和批评。这些批评，既来自官方审计总署，也来自民间媒体，这也是他们不断完善制度的动力所在。学习这种“批评-建设”的精神，也符合一种“否定之否定”规律。

美国国家公园面对的问题值得我们认真对待。这些问题，在原来个别自然保护区就已经出现了，例如，受商业开发、非法探矿采矿破坏。现在国家公园又明确具备休闲功能，如何避免“开发”变成“开挖”，仍然任重道远。

注释：

① 令人啼笑皆非的是，作出了大规模预算消减后，特朗普以私人名义捐赠了7.8万美元给管理局。