政府在光伏扶贫中的作用的探讨及建议

史见汝 樊崇 李世祥

摘   要：随着扶贫工作进入决胜的关键阶段，政府的扶贫模式从解决指标式扶贫已经进入到发展产业惠农的层面。伴随着农村能源革命的浪潮，发展光伏产业，形成长效规模效益和脱贫长效机制，又是一道摆在时代发展中难题。通过河南省政府与河南金冠电力工程有限公司合作的实例，探究政府在扶贫模式中承担的角色，得出政府在其中的定位应当为资金的资助者、产业准入门槛的考察者、优秀企业的招募者、全过程的监督者和产业发展的引导者等。

关键词：光伏产业扶贫;农村能源革命;政府

中图分类号：F323;F206      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）35-0015-03

引言

随着脱贫攻坚战进入尾声，政府的扶贫项目的关注焦点渐渐地从最开始的解决脱贫指标型扶贫，进入到重视由单个项目推动地方产业发展的产业扶贫。脱贫工作希望能够立足一个产业，带动一片群众，达到长久性的惠农，从而实现由简单的暂时性补助转移为长期的生产性帮扶。“授人以鱼不如授人以渔”这个中国传统谚语启示我们，扶贫工作要力争巩固扶贫成果的基础上，让更多的群众参与到扶贫产业中，实现长效化、产业化。

光伏扶贫是一种利用太阳能资源实现贫困地区低收入家庭增收，从而达到兜底保障的产业扶贫方式。国家能源局、国务院扶贫办在2014年11月发布了《关于组织开展光伏扶贫工程试点工作的通知（征求意见稿）》，决定自2015年在全国六省市实施光伏扶贫试点工作。试点目标是利用6年时间开展光伏发电产业扶贫工程。2016年3月，国家进一步扩大了实施范围，提出2020年之前重点在16个省的471个县以整村推进方式开展光伏扶贫的工作目标。2018年3月，国家能源局、国务院扶贫办联合发布的《光伏扶贫电站管理办法》第二条明确提出，“光伏扶贫电站是以扶贫为目的。光伏扶贫是资产收益扶贫方式的有效方式，也是产业扶贫的有效途径。”这份文件对于光伏扶贫进行了再一次的定位，再次强调光伏产业在扶贫工作中的重要作用。

迄今为止，光伏扶贫已经进行了五年，按光伏扶贫计划，全国已完成150多万建档立卡户每年增收3 000元的目标。五年来光伏扶贫功不可没，我们不仅看到光伏扶贫给当地的居民带来的用电方便，而且看到贫困户的增收、就业、分红以及其他生活设施的改善。随着乡村振兴的实施，农村生态发展、能源革命又再次将光伏产业的重要性推到了一个新高度。光伏扶贫肩负的不仅仅是脱贫任务，还要实现长久的惠农以及全国能源生产消耗的革命性改变。

一、光伏扶贫的措施

光伏扶贫旨在通过光伏产业发展实现贫困户的创收脱贫，并且通过光伏发电项目使贫困户拥有长久的可持续性收入。至今，光伏扶贫的成效已成为共识，积累的经验十分丰富，光伏产业发展模式也逐渐成熟。目前采用光伏扶贫的模式主要有三种：以家庭为单位的分布式光伏电站、以村为单位集中建设村级光伏电站和引进大型光伏企业投资光伏产业。

2013年，国家发布关于分布式光伏电站的政策，建立以家庭为单位的分布式光伏电站成为了一种潮流。通过利用各户家庭的屋顶、闲置空地等铺设光伏设备，光伏发电先用于农户家庭使用，多余的电可以收集传送到国家电网进行售卖，既减少了农户原本家庭的电费支出，同时又将多余的电进行售卖，增加了家庭收入。随着光伏发电的普及和国家宏观政策的支持，越来越多的农户已意识到光伏发电能带来可观的收入，自发积极地投身于这项工程的内生激情已激发出来。

2018年，中共中央、国务院公开发布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行動的指导意见》指出，“在条件适宜地区，以贫困村村级光伏扶贫电站建设为重点，有序推进光伏扶贫。支持贫困县整合财政涉农资金发展特色产业。”这是一个新能源扶贫模式，这种整合财政资金、利用当地自然资源发展当地经济的方式，既有利于扶贫与扶农、扶农户与扶集体同步发展，又有利于项目实施推动产业发展。光伏发电不但可以补贴当地村民用电，还可以增加村集体收入，让村集体更多的资金投入到村中基础建设和村级经济能力建设中，另一方面光伏发电还可以向村民提供光伏电站工作岗位，解决村民的就业问题。

在当地政府引进大型光伏企业投资光伏产业上，让企业与政府合作，既能获得税收性收入、产生大量的清洁能源，又能在产业发展上有序推进，很快形成规模效应。同时大型光伏企业在合作上可与农村建设的各类项目结合，同步探索解决动能问题。例如，解决乡村道路亮化、污水处理动能、公厕改造维护等一系列项目运维的能源消耗量，从而减少村民委维护改善环境的支出，使村级有限的资金用在工作的刀口上，有力推动产业发展与环境保护相结合。

二、光伏扶贫现状及问题

虽然现在光伏产业取得了傲人的扶贫业绩，但是在实际实施过程中，还是存在一系列的问题，这些问题有时导致光伏扶贫项目无法达到预期的效果，使预期对扶贫户的补助下降，导致光伏扶贫模式的发展受阻。

第一，光伏扶贫宣传力度不够，前期资金筹集困难。每一个光伏发电场的布置都需要投入大量的资金，但是即使在光伏扶贫工程已经全面铺开的今天，仍然有些人对于光伏发电带来的实际收入还是持保守态度，还有一些人没有足够的资金进行投入，一旦投入，如果得不到及时的收入回报，对于贫困户来说，这个扶贫模式就是鸡肋。

第二，光伏扶贫入行企业门槛低，质量难以保证。自2014年开始，光伏扶贫模式的开始，大量的企业涌进该行业，然而由于企业的趋利性有些问题是难以避免的，比如有些企业采用的光伏面板质量存在问题，难以实现长期发电，后期维护成本过高;更有一些企业是为了套取该行业政府给予的补助，工程粗制滥造，并没有真正的达到惠农扶贫。

第三，光伏扶贫后期运营维护费用高。光伏发电的器材在后期维护方面，还需要长期投入，才能维持长久的产出，而如果政府的投入过多，难免会加大政府财政预算的压力，扩大财政赤字，对其他方面的惠农措施就会有所减少，反而阻碍了扶贫工作的开展。同时投入的沉没成本，使得事后的决策充满了变数，会导致在抉择上产生偏差。

第四，光伏扶贫项目在建设过程以及后期运营中，监管薄弱。光伏扶贫往往需要政府与企业合作完成，因为涉及两个不同的主体，就给监督带来了一定的困难。首先政府在选择光伏建设公司是否客观而优选，如何落实就是一大问题;其次在光伏建设公司在建设过程中是否存在一定偷工减料的问题，政府在技术上就难以对公司施工全面监督;最后，在后期维护运营的过程中，如何监管及维护到位仍然是值得探讨的问题。

三、河南金冠电力工程有限公司与政府合作光伏扶贫发展状况

河南金冠电力工程有限公司和政府进行合作，试图探索出一条企业与政府合作的有效光伏扶贫模式。通过公司与政府的合作，力图寻找光伏扶贫与农村能源革命相结合的点，实现农村经济发展与环境友好产业相结合。

河南金冠电力工程有限公司是南阳市较大的新能源产业链服务商。公司专注于光伏电站建设、光伏组件生产、逆变器生产及光热、风电、储能、LNG热电冷联节能系统的设计安装等服务。公司现以南阳市为中心向周边辐射，已在内乡、社旗、淅川、南召、镇平及驻马店新蔡县等地区发展光伏扶贫项目，装机容量超过400兆瓦。另外，公司还大力发展农光互补、林光互补、渔光互补、牧光互补及工商业光伏项目，形成了一个绿色清洁的生态圈。

与农村能源革命结合，实现光伏扶贫的主打业务有：光伏扶贫业务、农村户厕改造业务、农村公厕建设业务、分布式光伏污水处理业务和光伏安全饮用水工程。这些工程都在一定程度上发挥了惠农作用。

光伏扶贫业务通过对闲置土地或者闲置屋顶进行光伏发电改造。金冠公司利用国家对光伏扶贫模式的补贴，为当地农民用电和创收提供便利，在内乡县、淅川县、社旗县等地建设光伏扶贫电站近300MW，目前运维管理2515个光伏电站。原本电站的建设需要花费大量的资金，但是有政府的补助，同时公司能够直接生产使用器材，愿意承担一定的费用，村民需要负担的成本相对就降低了。农村户厕改造业务与农村公厕建设业务是建立在农村厕所革命的基础之上，金冠公司采取顶层设计、政府主导、企业实施，通过一户一厕或者多户一厕的模式，实现农村厕所的改造，更是对后续使用中存在的问题达到第一时间进行处理。分布式光伏污水处理工程以太阳能发电+储能系统作为动力源实现对污水的处理，不需要接入其他电力，减少农村污水处理的成本。在光伏安全饮用水工程方面，该公司在内乡县17个乡镇水厂及水利工程管理单位、15个乡镇的298个单位饮水工程屋顶和地面空地建设光伏发电系统，总规模达到3 298.8KW。通过公司专业的安装和运维，系统可以使用25年，年均发电330万度，節约电费165万元。减少了农村饮用水成本，提高了农村饮水安全保障水平。

金冠公司是与政府成功合作的典范企业，充分结合当期政策，制定既符合企业发展，又利国利民的发展战略，实现自身脱变与国家腾飞共举，表现出新时代企业的眼光与担当。

四、全面发挥政府在光伏扶贫中作用的建议

光伏扶贫的发展离不开政府的支持，所以需要充分发挥政府在光伏扶贫中的作用，同时要实现企业与政府的高度合作，两者结合实现双赢甚至多赢。政府在光伏扶贫的工作中，应当自觉承担起资金的资助者，产业准入门槛的考察者、优秀企业的招募者、全过程的监督者和产业发展的引导者。

合理配套，做项目实施的资金资助者。做好扶贫工作，离不开钱的支持。政府作为光伏扶贫的主导者，自然要相应地承担起部分资金支持者的作用。光伏电站建设投入的大量资金以及发电后并入国家电网后的电费折算，这些都需要政府进行一些必要的投资。政府要合理分析投入产出，适当落实项目的配套资金，同时也要考虑贫困户家庭没有资金投入情况下的帮扶建设，从而能够使没资金、没劳力的贫困户也获得一个稳定的收入。

明确标准，做优秀光伏企业的招募者。在光伏产业在刚刚起步的几年，由于行业标准在探索制定中，许多资质不齐的企业加速行业投入，并进行投机行为，扩大光伏项目摊子，获取政府对于光伏扶贫项目的补助资金，这就需要政府能够承担起准入门槛考察者的重任，将财政资金投放到有技术、守信用，真正能够给民众带来利益的企业，杜绝资金流入劣质企业，造成扶贫困难的现象的发生。所以，政府适度提高与实施光伏扶贫项目有关的企业准入门槛，让资金实实在在发挥效益，从而实现贫困户、贫困地区的脱贫。

探索机制，做产业准入门槛的考察者。除了选定优质企业外，政府更应该承担的责任是积极探索合作机制，主动与合作企业进行沟通交流。当政府能够寻找到优秀企业为民众提供建设光伏电站后，从某种程度上来说，也减少了民众自寻企业带来的风险率。而且优秀的企业带来的不仅仅是技术上的成熟，还能带来光伏电站修建十几年后甚至几十年后运营维护无忧。

强化运维，做光伏扶贫项目运行的监督者。政府应该承担起监督者的作用，建立严格的问责机制，从光伏扶贫项目的招标开始，政府就应该严守把关，杜绝寻租腐败现象的产生。在光伏电站的建设以及维护过程中，政府应该监督确保电站正常运行和维护，同时强化资金管理，确保电站带来的收入用于扶贫、服务于民众，确保光伏扶贫项目能取得实际效果的最大化。

政策扶持，做光伏产业发展的引导者。在实施光伏扶贫工作中，前期要结合本地区实际情况，超前谋划，制定相关的可行性分析，力争通过产业化降低成本，实现最大化的的扶贫效益;在制定工作方案时，制定相关的产业政策，通过政策扶持、政策引导来带动光伏扶贫的有力实施。

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Discussion and Suggestion of the Governments Role in the Anti-poverty of the photovoltaic industry

——Taking Henan Jinguan Power Engineering Co.，Ltd.As an example

SHI Jian-ru1，FAN Chong2，LI Shi-xiang1

（1.Public Management College，China University of Geology （Wuhan），Wuhan 430074，China;

2.Golden crown Electric Co.，Ltd.，Wuhan 473000，China）

Abstract：The governments pro-poor model has entered the development industry，which is the development industry，since the poverty-relief work has entered the key stage of the decisive victory.With the wave of the rural energy revolution，the development of the photovoltaic industry，the formation of the long-term scale-benefit and the long-term mechanism of poverty eradication，together with the development of the times The paper explores the role of the government in the pro-poor mode through an example of the cooperation between the Henan provincial government and the Henan Jinguan Electric Power Engineering Co.，Ltd.，and draws the conclusion that the governments position in the pro-poor model should be the sponsor of the fund，the investigation of the threshold for industrial access，and the excellent enterprise.The lead of the recruiter，the supervisor of the whole process and the development of the industry.

Key words：the pro-poor of the photovoltaic industry;rural energy revolution;Government