中美经贸问题中的美国国会因素探究

何浩 于芹

【摘要】美国国会在美国对外政策制定中扮演着关键角色。作为多元利益表达平台，美国国会立法行为反映了特定时期美国内政与外交的复杂状况。中美双边关系经贸发展过程中，美国国会所起的作用也至关重要。中美经贸关系出现波动时，美国国会对促进两国关系健康发展有诸多理性发声。然而美国国会部分立法行为对中美贸易成本及中美贸易协定的达成也存在负面影响。

【关键词】中美关系  国会  经贸问题

【中图分类号】D73                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.020

2018年以来，中美经贸关系出现了重大波动，尽管双方从未间断沟通与互动，其过程也颇为曲折复杂。与此同时，美国国内政治对此反映并不一致，美国国会议员对中美经贸问题态度也不甚相同。作为联邦立法机构和国家代议机构，美国国会的声音反映着美国国内政治状况。美国国会涉华经贸议案展现出的特征能够体现出其国内民众的认知态度及国会部分政策偏好。

美国国会在中美关系发展中的双向作用

进入新世纪以来，经济全球化迅速发展，各国国内事务与国际事务联系愈发密切。中美作为经济实力位于世界前列的国家，经济与社会发展紧密相连深度交融。根据美国国会研究署的报告，2017年，中美贸易额高达7117亿美元，中国是美国最大贸易对象国和第二大出口国。[1]目前，美籍华人数量约为522万，占美国人口1.6%。同时，有超过43万中国留学生在美国求学。[2]中美经贸关系发展不仅为世界经济带来巨大动力，也深刻关系两国人民福祉。作为代议机构的美国国会是连接中美社会文化交流和两国关系发展的历史纽带。中美关系正常化的近半个世纪以来，美国国会在两国关系发展中表现出双向牵引的作用。

一是对中美关系发展的正向促进作用。中美关系正常化后，美国国会议员在不同层面通过多种渠道与中国各界接触与交流，国会议员足迹遍布中国的大多数地区，对两国关系健康发展起到了积极的推动作用。位于华盛顿特区的美国亚洲研究所（U.S. Asia Institute）一直承担着国会议员访华工作，美国对外关系委员会（The Council on Foreign Relation）和亚太交流与合作基金会（Asia-Pacific Exchange Foundation）也参与其中。1985年以来，亚洲研究所共协调组织了120批国会议员和工作人员访华团，超过一千多人次，对中美加深相互了解与顺畅立法机构间沟通发挥了重要作用。部分议员对中美关系发展作出诸多贡献，具代表性的有第87-94届国会参议院多数党领袖迈克尔·曼斯菲尔德（Michael Joseph Mansfield）。他曾三次访问中国，发布专题报告详细评估当时美国国内关注的各种问题。早在1974年就提出了给予中国“最惠国待遇”的提案，并敦促美国政府尽快与中国建立良好稳定的外交关系，以推动地区及世界的和平与发展。

二是对中美关系发展的反向制约作用。国会作为美国联邦政府立法机构和国家代议机构，其声音和立场具有多元化特征，在一些问题上影响了中美关系正常发展。由于国会在上世纪七十年代着重限制总统权力，外交事务陷入国内政党政治的困境。卡特政府与中国正式建交后，国会通过了《与台湾关系法》，该法成为中美关系健康发展的主要障碍。上世纪九十年代初，中国改革开放取得重大成就，中美经贸关系发展迅速，中国“最惠国待遇”问题又成为美国国内政党政治的博弈焦点。进入新世纪，为了加深对中国的了解，美国国会众议院和参议院都组建了美中议会交流工作组，与我国全国人民代表大会定期交流。同时期，美国国会也成立了与中国相关的咨询机构和非正式议员团。其中，国会行政部门中国委员会、美中经济与安全评估委员会向国会提交专题报告和年度报告，在国会影响力也越来越大。涉华非正式议员团有中国大陆连线、中国台湾地区连线、国会中国工作组等，其中，国会中国工作組致力于推进两国关系密切发展。但这些议员团难以持久，一旦创立者离开国会，议员团也就随之变化。至2018年，众议院中国工作组仍然活跃，而众议院中国连线和参议院中国工作组已暂停活动。

中美贸易摩擦背景下国会涉华经贸议案特征

2017～2018年美国第115届国会中，共和党在参众两院均处于多数党地位。美国联邦立法与行政机构形成了“一致政府”的格局，有利于白宫推行各项政策。在这种有利于特朗普政府的国内政治背景下，中美贸易关系出现波动。然而，国会仍然发出不同声音，强调中美关系稳定发展及中美经贸关系健康平稳的重要意义。

一是立场多元，理性发声。从白宫方面将增加惩罚性关税作为解决中美贸易问题主要手段，国会就开始了对这种措施的评估与反对。两年来，国会组织了关于关税问题听证会和调查问询，部分议员提案要求限制总统增加关税的权力。众议院中国工作组议员团主席达林·拉胡德（Darin LaHood）呼吁白宫尽快与中国达成协议，而不是通过提高关税损害双方经济利益。[3]2018年4月10日，在白宫宣布对价值500亿美元中国商品加征关税后，美国各行业107个商业团体联合致信白宫与国会，并对国会进行游说反对增税。这些团体不仅包括美国商会、美国零售联合会等全国性团体，还有圣迭戈报关员协会等地方性团体。2018年7月11日，即白宫公布对2000亿美元中国商品加征关税翌日，国会参议院以88比11压倒性多数通过限制总统关税权力的动议。参议院外交委员会主席鲍勃·科克（Bob Corker）声明，美国企业和消费者利益不应因不连贯贸易政策受损，国会在涉及“国家安全”的关税问题中要发挥作用。当白宫宣布将惩罚性关税从10%提高到25%后，2018年9月26日，众议院公布了要求总统澄清提高关税和贸易政策专题报告的决议。而第116届国会参议员帕特·图米（Pat Toomey）则在2019年1月31日提交了限制总统以国家安全为由调整进口贸易权力提案。虽然南卡罗来纳州参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）一直是白宫关税政策公开支持者，但为了保护本州企业不受影响，他通过白宫贸易代表莱特希泽免除了部分进口商品惩罚性关税。国会议员在中美贸易问题中出于不同原因和立场保持着理性，扮演了缓和者的角色。

二是安全泛化，经政相联。115届国会涉华经贸议案总数为84件，有17件通过立法程序，其中7件为决议，10件成为法律，与国家安全相关的有58件。通过的法案中最具代表性的是《亚洲再保障倡议法》和《国防授权法》。两件法案虽以国家安全作为主题，但涉经济部分以中国为主，且法案对中美关系稳定健康发展有约束性条款。其中，《亚洲再保障倡议法》延续了美国安全、经济、价值观这三个地区战略支柱的概念，并在本法案中重申美国在亚太地区的安全与经济利益。虽然提到与中国“共同应对地区和全球性挑战，并维护地区秩序与规范”，但其内容仍含有挑战中美关系底线的敏感问题，并将中国经济发展作为不利于美国亚太地区战略优势的重要因素。[4]《国防授权法》则要求美国商务部长每两年向国会外国投资委员会提交中国在美投资报告。报告内容包括中国在美投资总额、行业分类、中资公司在美控股详细情况以及其职员情况，同时分析与中国制造2025计划相关行业情况，并将这些情况与美国本土行业对比研究。该法还要求美国联邦机构禁止使用华为、中兴、海能通信、海康威视、大华科技等公司设备及服务，以安全为由欲将中资公司排除在美国本土市场外。[5]

实际上，2019年《国防授权法》经贸方面内容主要源于两个法案：《与中国公平贸易执行法》和《外国投资风险评估现代化法》。《与中国公平贸易执行法》主要内容有：禁止向中国出售与国家安全相关敏感技术与知识产权;对中国在美投资征税，包括所持国债;对与中国制造2025计划有贸易往来美国公司设置关税，并限制中国在美投资;禁止联邦政府及其承包商购买华为、中兴公司设备或服务等。[6]这个法案并没有得到参议院多数支持，同时还有美国企业为免于受到影响而进行游说，最后被搁置在参议院財务委员会。但把中兴、华为等公司的限制内容纳入了2019年《国防授权法》当中。《外国投资风险评估现代化法案》同样以中国在美投资作为主要约束对象，限制关键技术与知识产权出售转让，并对投资进行更加严格审查与控制。该法案在参众两院顺利通过，部分内容被纳入2019年《国防授权法》中。[7]

国会立法对中美贸易问题的政策影响

一是对中美贸易成本的直接效应。《与中国公平贸易执行法》和《外国投资风险评估现代化法》等法案直接政策效应便是增加中美贸易成本。这些法案赋予国会与联邦政府更加广泛与严格的外资审查权力，使来自中国的直接投资及与中国有着重要业务往来非中国公司要接受更长的交易审查周期，并可能因涉及法规限制而无法开展原有业务，尤其在私募股权投资这样复杂庞大的交易领域会产生更加深远的影响。同时，这些法案允许美国联邦政府与盟国保持在外国投资安全审查方面的密切合作，也使外国公司在美投资安全审查范围有可能向欧盟与日本等美国盟国延伸。一旦形成机制性多国协作投资安全审查制度，在美投资的不确定性因素则会大幅增加。在严格外资审查的同时，国会通过了《出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018）强化两用物项出口管制。该法与《外国投资风险评估现代化法》的基本政策动机相一致，并授权商务部可制定出口管制规定，扩大了出口管制清单范围。一些企业经营范围内原不属于出口管制的产品与技术由于该法而成为管制物项，遂无法正常经营。

二是对美国国内经济的政策效应。在贸易关系波动情况下，美国联邦机构、地方部门、私营公司和研究机构都对中美经贸问题进行了宏观到微观、长期到短期的全面评估。在美国决策者明确表明用提高关税来表达自身立场时，国会已经开始着手采取防范措施保证国内经济与社会的稳定发展。第115届国会直接与减税及促进就业相关法案有75件，其中《减税与就业法》（Tax Cuts and Jobs Act）通过立法程序。该法以大幅降低企业与个人所得税税率作为激励措施促进美国本土经济活力。同时，联邦政府还对强化就业技能培训及国内基础设施建设提出了具体政策目标，配合减税的立法手段形成了一整套国家经济发展策略，在对外经贸问题与国内经济发展之间寻找平衡。在扶持本土企业方面，美国联邦政府承诺为1077家小企业提供约57.3亿美元融资，而国会则迅速通过《小企业投资机会法》（Small Business Investment Opportunity Act of 2017）《促进社区商业法》（Spurring Business in Communities Act of 2017）等有利于美国本土小企业发展的法案，力求在国际环境变化情况下减小对国内经济的不良冲击。另外，国会众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）和参议院少数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）表示，他们正与白宫协商约2万亿美元基础设施建设拨款事项，涵盖高速公路、铁路、桥梁、电力设施等项目的大规模投资。虽然国会拨款项目历时长久、影响因素复杂，但府会与两党对增加美国国内投资已形成了一定共识。

三是对中美经贸问题态度摇摆及风险。国会作为美国联邦立法与代议机构具有国家决策与代议政治的双重功能。这就使国会在党派政治、选区利益、府会之争的复杂政治环境中难以在特定政策领域形成强力共识。美国国内法制约国家对外政策的历史传统增加了美国涉外事务态度的不确定性。两党经贸议案有着明显的党派倾向，同时国会参众两院关注点也有所区别。共和党所提经贸议案主要集中在传统领域，民主党则更关注劳工权益、环境保护、知识产权转让等议题。而且，第115届国会共和党在参众两院占据多数情况下，白宫具有着推行政策的立法优势。但第116届国会共和党失去了众议院多数党优势，民主党在众议院成为白宫部分贸易政策的牵制力量。因而没有通过立法程序的贸易协定往往容易受到党派政治的影响，这也是美国政府退出《巴黎协定》《伊核协议》的顺利之处。

总之，在中美经贸关系发展过程中，美国国内因素始终不应被忽视。虽然美国国会与白宫的府会之争与政党政治使得政治环境产生波动，但在危机管理过程中两国次国家层面增进沟通与互动则有益于降低负面效应，并可能为解决问题提供新的思路与途径。

注释

[1]Schwarzenberg， A.B.， U.S. Trade with Major Trading Partners， Washington D.C.： Congressional Research Service， December 18， 2018， p. 2.

[2]U.S. Census Bureau， American Fact Finder Results， September 16， 2018， https：//factfinder.census.gov/faces/tableservices/jsf/pages/productview.xhtml？pid=ACS_17_1YR_B02018&prodType=table.

[3]Wilson， D.， LaHood hopeful trade dispute with China nearing an end， February 22， 2019， https：//lahood.house.gov/media-center/in-the-news/lahood-hopeful-trade-dispute-china-nearing-end.

[4]The U.S. House of Representatives， Asia Reassurance Initiative Act of 2018， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， December 31， 2018， pp. 7-9， https：//www.foreign.senate.gov/download/s-2736-092618.

[5]The U.S. House of Representatives， John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， July 25， 2018， pp. 797-799，https：//www.congress.gov/115/crpt/hrpt874/CRPT-115hrpt874.pdf.

[6]The U.S. House of Representatives， Fair Trade with China Enforcement Act，Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， August 21， 2018， pp. 3-9， https：//www.congress.gov/115/bills/s3361/BILLS-115s3361is.pdf.

[7]The U.S. House of Representatives， Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， June 27， 2018，  pp. 121-129， https：//www.congress.gov/115/bills/hr5841/BILLS-115hr5841pcs.pdf.

責 编/赵鑫洋