探索领导干部资源环境责任审计

沈航 张纳 袁铭俊

近几年来，生态问题日益严峻，已经成为我国重点关注的一个大问题，同时也严重影響人民生活水平，更是威胁民族长远生存的一大隐患。于是，环境问题成了政府和社会公众不得不关心得一个重大问题。本文从我国领导干部资源环境责任审计的现状中剖析存在的问题，提出一些针对我国当今领导干部资源环境责任审计的现状和问题的解决方法。

一、引言

2016年，审计署在《2016至2020年审计工作发展规划》提出：“对重要自然资源开发利用及保护情况，重点领域行业，重点地区污染防治情况进行审计，对山水田湖等生态系统保护和修复情况进行审计”。 国务院在环境保护问题中曾经提出，领导干部应该对自己管理的区域的资源环境负责，实行责任制，将我国领导干部的资源环境履行情况加入了审计工作的工作范围内。如今，在领导干部经济责任中也提出，在审计机关在对领导干部进行经济责任审计时，也应该关注与经济责任有关的项目的环境效益，这一问题的提出，明确将审计机关的审计范围扩大，将其对资源环境的管理包含在审计范畴。

二、领导干部资源环境责任审计现状

（一）政府审计现状

在当今，领导干部资源环境责任审计根据审计法律规章制度，是以领导干部的管理权限作为审计对象。在地区，地方党委政府领导干部对资源环境管理与开发进行决策和管理。而执行与落实则是由其下属部门或者是招商单位进行的，在领导干部资源环境责任审计的审计过程中，当审计出领导干部的资源环境管理失策或不当，对于出现不当的原因，可能有政府部门的决策不当导致，或是执行管理不当而导致，决策者，管理者，执行者的归责是一个十分难以说清的问题，由于政府领导干部关系的复杂性，在资源环境审计的过程中，归责问题是很难处理的一个重大问题。

（二）审计法律法规现状

当今，我国的法律在对于资源环境审计这一块甚是缺乏，所以在审计人员进行审计工作时，经常遇到阻碍，第一，很少会有领导干部积极支持与配合审计人员的工作，甚至某些领导干部十分抵制审计人员对其所管理的资源环境进行审计。第二，审计人员很难收集到足够的审计资料和审计证据，得到的信息也是少之又少，这使得审计工作的难度加大。第三，在审计人员对审计过程及结果进行分析评价时，由于没有专门的会计准则和法律规范，使得审计人员只能使用经济财务审计的准则标准，但是这些法律规章准则并不完全适合资源环境责任审计的审计研究。这样一来，审计结果只能通过审计人员自身的职业判断而缺少合理的评判标准，影响大众对审计结果的信服度。

（三）审计研究现状

在审计署04年到15年的报告中显示：“环境审计结果公告数量严重不足（图一），图一中绿色的部分为环境审计的数量，在整体审计公告总数中，所占比例不超过10%。并且从公告来看，对于资源环境的审计并没有做到对资源和环境审计，而是以资源环境的资金使用进行财务审计，没有对其合理性，合规性，绩效性等进行单独审计。并且对于领导干部的审计重点放在了自然资源和水资源，土地、海洋、生物、大气资源等审计数量并不多。在审计署发布的公告看，环境审计多年来进步并不大，每年都有相同的问题重复发生。当今我国资源环境审计的发展并不成熟，所以不管是在审计方式，审计内容，审计的评价标准而言，都不完善。所以在审计方面的研究，我们需要做的事情任重而道远。

图2 审计署 2004—2015 年度环境审计结果公告

三、领导干部资源环境责任审计存在的问题

（一）自然资源资产信息不完整、责任界定不清晰

当今，我国的土地，矿产，海洋等资源都是由各地政府领导干部授权管理，政府相关部门及研究所和一些社会团体对于我国资源的分布、开发使用及面对的风险，开发的潜力进行负责，每年，政府相关部门及研究所和一些和社会团体都会花费大量的人力及物力对资源环境进行开发，花费大量的时间与金钱对一些资源资产进行监测。然而这些单位在一定程度上并不会很好的沟通，这样使得对于资源资产的信息搜集的数据难以汇合整理，使得资源资产采集的信息误差大，数据也不完整，也没有专业的组织对其进行管理，在进行领导干部资源环境责任审计中，由于数据不完整且错综复杂，对于审计取证工作十分艰难，对于审计风险的预测与估评，不能给出确定数据，使得审计工作的进行更加举步维艰。

（二）立法存在缺陷：执法和维法力度不够

当今，从理论上来讲，资源环境责任审计的法律依据不足的一个原因是因为关于资源环境责任审计的基础理论少，但从实际出发，我国关于资源环境的法律依据主要还是立法存在缺陷，立法机制和理论机构没有得到好的发展。首先理论上来说，立法的理论前提即是领导干部的环境绩效理论，当今，政府部门对于审计的观点、作用、基本原则、审计主体、客体、范围、方法程序、方法等都没有统一的标准，这些严重影响了立法工作的开展与进行。

对于领导干部资源环境责任审计的处理中存在大量的有法不依，执法不严，违法未究的现象，执法与违法力度完全不够，这种现象的大量存在，主要是因为环境责任审计现阶段立法理论还尚未发展完善，法律法规依据的不足使得审计无法可依。

（三）资源环境审计方式、方法落后

目前，我国资源环境责任审计通常是审计领导干部在一些环境问题较严重，或出现重大事故及一些关于资源资产的大型项目，比如一些严重的水污染专项审计、大气污染专项审计，对资源资产这一方面，对一些大型的资源资产的开发利用进行审计。其次，我国的资源环境责任审计属于事后审计，这种审计方式使得审计人员的审计工作十分的被动，只能对已经发生完成的资源环境存在的问题进行审计监督，丧失了审计的监督职能。并且事后审计的期限比较短，审计人员的专业性和职业判断能力不强，这种审计方式下的审计结果很难具有权威性。

四、对领导干部资源环境责任审计的探索

（一）正确划分政府领导干部关于资源环境责权

2015年国务院印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中指明：“地方党委和政府应当对辖区内环境资源负总责，党委和政府主要领导干部承担主要责任，其他有关领导干部在在其职责范围内承担相应责任”。

审计人员在进行审计工作之前，可以先对领导干部的资源环境的责任进行区分与界定，使得其可以在审计发现问题后承担自己所负责的部分，像因为个人决策问题，个人利益问题而导致环境出现重大问题或牺牲资源为代价的，应该进行严厉处分。将领导干部出现的问题计入个人档案中，作为领导干部政绩考核的依据，将资源环境责任加入领导的政绩考核中，与经济指标考核共同作为领导干部的政绩，这样可以促使领导干部对其所负责项目的资源及环境负责，使得经济与环境发展协调统一。

（二）建立环境资源审计的法律法规：格执法、严惩维法

在我国，虽然现在已经有一部分关于资源环境责任审计的法律法规，但是这些法律法规都存在滞后性，很多已经存在的法律法规并没有随着社会经济形势的发展而发展，很多的法律法规的内容在如今早已经用不上，出现的很多新问题也没有相应的法律条文来规范，为了审计人员在进行审计工作有符合当时实情的法律可依，我们应该加快资源环境会计准则法律法规的建立与实施。

在审计披露后，对于某些领导干部因牺牲资源环境而获取利益的行为，进行严格执法，严格执法后，树立起违法必究榜样。对于维法与执法可以使用刑事处罚或者经济仲裁，在对某领导干部资源环境进行审计披露后，将审计所发现的问题上报上级，由上级政府组织专门人员进行调查。

（三）优化审计工作及方式

领导干部资源环境责任审计涉及到各地政府各单位及一些相关社会团体，关系错综复杂，协调的难度较大，审计机关可以建立有效工作机制。审计机关可以加大宣传，将领导干部资源环境责任审计的意义和重要性全面宣传，使得政府部门充分认识到审计工作的重要性，这样才可以营造好的工作氛圍，使得审计工作更好地进行。

经济审计监督与资源环境审计监督综合就是领导干部对其所负责项目的责任审计监督，这样来，审计人员可以综合二者，合并审计，对于经济与环境合并，这样受托责任的审计评价更加详细，也可以减少审计工作量并且在一定程度上提高工作效率。我们可以将资源环境审计与经济责任审计结合开展，也就是资源环境责任审计。这样可以减少重复审计，应当加强政府环境审计事中审计与事后审计的融合，降低审计风险，提高审计质量。

五、结语

为了大力发展经济，政府领导干部经常是以牺牲资源环境为代价，一直都是看重经济，忽略资源环境，为了改善环境被破坏问题，对领导干部资源环境责任审计的研究是不可缺少且十分迫切的。（作者单位：湖南工学院经济管理学院）

基金：【项目】：湖南省社会科学成果评审委员会，项目： 领导干部自然资源资产离任审计研究。

课题编号：湘社平〔2017〕8号429号 （阶段性成果）