食品安全全程追溯制度探析

朱利莎

(重庆电讯职业学院，重庆 402247)

每一次食品安全事件被曝光，都会引起民心动荡、舆论谴责，甚至出现更严重的社会不良效应。我国近年来发生了多起涉及范围广、危害性严重的食品安全事故，经过这些事件的沉淀，食品安全问题不仅成为最尖锐敏感的社会话题，更成为消费者最迫切维护的一项权益。然而我国食品监管方面的缺失以及监管制度的不合理，导致食品安全问题和矛盾依然突出。2015年我国修订《食品安全法》后，首次以法律形式确立食品安全全程追溯制度，以期对食品安全问题有所改善。

1 食品安全全程追溯制度的主要内容

1.1 食品安全全程追溯制度的定义

食品安全全程追溯制度(以下统称为食品追溯制度)是通过对食品生产、加工以及销售等一系列供应链中所有可能影响食品安全的信息进行详细、真实的记录和保存，并向消费者公开的制度。主要由生产经营记录制度、包装与标识制度、编码与查询制度、消费者通报等制度构建成食品安全全程追溯制度体系[1]。

也有欧盟学者指出，“食品安全追溯体系”是“旨在加强食品安全信息传递、控制食源性疾病危害、保障消费者利益的食品安全信息记录体系”[2]，由此看出，欧盟国家对食品安全追溯体系的构建，侧重于保障消费者的食品安全，利用该种制度在食品监管方面的优越性，达到对食源性疾病的控制，在食品安全问题上以预防和一般性保障为主。

美国学者Elise Golan认为“食品可追溯体系”是一种“在整个供应链体系中跟踪某产品或产品特性的记录体系”。可见美国对食品追溯制度精准解读为一种追踪记录体系[3]。

从欧美国家对食品追溯制度的定义中总结出，食品追溯制度是一种追踪记录体系，该体系主要用来追踪定位每件食品的上游供应链信息以及下游的销售流转信息，且所有信息都公开透明，目的是每件食品来源可查，去向可寻，出现食品安全问题可追踪到责任承担者，同时也可提升食品生产、销售企业的自我监管能力，最主要的是保障消费者的合法权益。

1.2 食品安全全程追溯制度的分类

根据追溯的企业数量划分，食品追溯制度可分为内部追溯和外部追溯。对一个食品厂商内部的生产作业的追溯称为“内部追溯”；将食品供应链上参与的所有原材料的购买、生产、加工、包装、存储、运输以及销售等信息的记录进行的追溯称为“外部追溯”。外部追溯是由多个内部追溯组合而成。

根据追溯目的不同，食品追溯制度可分为追踪和溯源。追踪是指对食品销售之后的流转信息的查询，目的是召回或者控制食源性疾病的扩散；溯源是指对食品销售前的供应链上的信息查询，目的是追查引起食品安全问题的环节，以便迅速和准确地问责。

根据法律对食品追溯制度的通用性，食品追溯制度可分为自愿追溯制度与强制追溯制度。我国《食品安全法》对该制度抱鼓励实施的态度，而欧盟国家针对某些特定食品实施强制性追溯制度。

2 食品安全全程追溯制度的起源、发展

2.1 食品追溯制度的起源

食品追溯制度起源于欧洲，20世纪80年代英国发生了第一起疯牛病，为了追查疯牛病的起因，英国执政者提出了追溯制度。几年后相继爆发了第二次疯牛病，从而一些欧洲国家开始在食品安全领域初步建立起追溯体系和制度。欧洲各国对食品安全的重视体现于追溯制度的建立，他们作为提出和倡导这一制度的先驱，对此制度的建立和运用持绝对态度，做出强制性追溯的法律规定。特别是2000年颁布的《食品安全白皮书》以及2002年生效的《食品基本法》，这两部法律为食品追溯制度的形成和确立奠定了法律基础，随后又出台了一系列食品监管方面的法律与之配套。

2.2 食品追溯制度在各国的发展

自欧盟国家在法律法规中确立了食品追溯制度以及配套措施后，2003年日本出台了《食品安全基本法》，表明政府要建立一套保证食品“从田间到餐桌”全过程的食品质量安全控制系统，并将可安全追溯体系通过分销途径延伸到不同类别的食品追溯，对食品追溯的基本要求和注意事项进行统一规定，该部法律已经过两次修改和完善。2003年6月日本建立牛肉的追溯制度，规定每头肉牛从出生就建立一个10位数的编码对其进行信息识别，并将这些电子信息交由专门的部门管理，同时要求在公众平台可查询。随后又颁布了关于大米、贝类、鱼类等食品的追溯制度，日本食品追溯制度经过不断吸收新的食品追溯，得到逐步完善。

同时期美国的食品追溯制度也在其法律规定中得到确认和推广，并要求企业必须建立产品可追溯制度[4]。美国食品药品监督管理局作为食品监管机构，制定了多项配套法规，从而让美国食品追溯制度能有效监管食品问题。2011年美国出台的《食品安全现代化法案》作出对食品召回的规定，当食品安全出现问题时政府可以强制召回，且美国政府对食品召回的重视必然通过食品信息追溯来支撑；其次，美国食品相关的法律规定内容完备，食品追溯制度得到广泛运用，且公众参与度高；最后，在惩罚制度上美国食品安全法律严格规定相关惩处内容，加大惩罚力度。因此，美国食品追溯制度是在完备的法律体系中发展并走向成熟的。

欧盟国家的食品追溯制度从起源到后期的发展都保持惯有的高标准与严格执行体系。在基本法的指导下，欧盟议会和委员会先后颁发了多条具体实施办法，涉及到动物饲养、动物制品的严格信息记录，特别是牛类动物产品的追溯指南，对编码和数据做了特殊要求；其次对鱼类的生长和捕捞要进行详细的标记，对蛋、禽、水果、蔬菜等的信息追溯也专门设了条例办法来管理；在转基因食品的包装上要鲜明标注“转基因”标识，还要对食品成分和添加剂等做详细标识。总体来看，欧盟的食品追溯制度所涵盖的食品种类繁多，规定的实施办法详细且具有操作性，严格监管食品供应链上信息记录的真实性，并对这些信息做了规范、有效的管理。无论对企业或消费者，其追溯信息都能有效传递，另外，消费者对食品信息的获取普遍具有较高的认知水平。众所周知，如今的欧盟国家食品追溯体系成熟，食品质量得到全球消费者认可，2016年中国从德国进口液态奶的总和占中国液态奶进口总量的比重达35.40%[5]。

3 我国食品安全全程追溯制度的发展现状

当下我国食品追溯制度的发展仍处在初步建立阶段，虽然生活中条形码、二维码等防伪标识出现在食品包装上已经屡见不鲜，但让人嗤之以鼻的是其真实性和有效性，所以一些商家虽然使用了标识码，却在市场中未占优势。目前我国食品追溯制度仅在部分发达地区进行试点，而因为地区的发展不平衡导致食品追溯信息难以统一管理和有效运用。其次我国食品追溯体系不完善，目前仅依靠第三方平台实现数据整合和利用，只有极少数企业在使用，导致食品追溯无法全面覆盖。基于前两项弱点的存在，导致我国食品追溯体系发展缓慢，食品监管不到位，食品安全问题难解决等。

3.1 立法缺失

我国从20世纪90年代初就开始对食品安全追溯制度进行尝试，推行食品安全信用码、二维码(包括产品生产加工信息、检测合格信息等)和产品标签信息码的食品安全追溯制度[6]。起初没有通过法律确认，我国食品追溯制度发展停滞不前，也未得到推广和运用。直到2015年《食品安全法》通过第一次修改，食品安全追溯制度在我国才得到法律确认和进一步发展。然而还存在法律规定不足的问题，经过解读“国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段建立食品安全追溯体系”的规定得到，当前我国食品追溯制度采用企业自愿性追溯，没有同欧美国家在该制度发展初期时规定的强制性追溯同步，也未继续出台食品追溯制度的配套法规，因此当前只能通过市场机制的调控，实现少数企业活跃在食品追溯体系，绝大多数企业受到资金和自身发展的限制未开展。此外，现有法律对食品安全问题的乱象以及违法犯罪行为处罚力度不够，食品生产商追求企业利润最大化的同时往往容易忽略道德和法律底线，加之法律规定的处罚措施不严厉，对违法企业影响甚微，这些企业极易做出损害消费者利益的违法行为。以上都是导致我国食品追溯制度滞后的重要因素。

3.2 政府职能缺失

总结发达国家食品追溯制度的成功经验，离不开一个独立实施监管职能的执法部门。首先，现有的食品追溯体系中，由于数据链条上各方分别独自占有，甚至出现防伪公司自身作弊风险，给数据的存储和管理制造巨大的作假空间，食品供应链的上下游各环节难以建立有效的信任关系[7]。构建食品追溯体系的基础性要求是确保信息的真实性，而离开政府相关部门的有效监管，就无法确保信息的真实性，构建该体系也变得意义全无。其次，食品信息的采集、管理、保存、交换、检索等需要构建一个内容庞大的数据库，从而供消费者查询、企业自我管理、政府监管以及责任追踪，显然这样的重任由第三方平台管理是极不合理的。最后，政府的监管还体现在对食品生产商违法行为的惩罚和治理，食品追溯体系的重要功能之一就是责任的追踪，如果对一些损害消费者利益的违法行为不进行重罚，责任的追踪便无的放矢，也无法实现食品追溯体系的价值。因此食品监管部门要严格执法，配合司法部门完成食品问题责任追究，可以有效推动食品追溯体系的建立。

3.3 公众参与缺失

消费者在食品追溯体系中扮演着重要角色。有关数据显示，消费者对可追溯信息的需求程度、收入水平分别是影响可追溯乳品消费意愿及消费行为的最主要因素[8]。首先，食品追溯体系直接服务于消费者，问责目的也是保护消费者利益，建立食品追溯制度与消费者有着密切联系。其次，确保食品安全、预防食源性疾病也是国家的责任，在消费者维权意识和食品安全风险意识低的情况下，政府应该提高人民群众的法律意识和食品安全风险意识。我国发达地区消费者认知水平较高，对食品安全问题密切关注，经过一些食品企业违法问题的曝光后，对周边的食品安全和政府监管都持存疑态度，而市场上只有少数食品是可追溯的，即使能得到消费者的信任，但标价令多数家庭望而却步，因此我国食品追溯制度公众参与度低，人们甚至不知道食品追溯体系的功能和价值，对食品安全的质疑有增无减，可见当前食品追溯制度并不能发挥其优势，消费者长期的疑虑仍然存在，并会影响我国公民的幸福指数。

4 我国食品安全全程追溯制度的法律完善

食品安全追溯制度的建立和发展离不开完备的法律体系、监管部门严格的执法和公众的积极参与。

4.1 加快食品追溯制度的立法

当前《食品安全法》已作出初步的立法规定，后续的立法工作或出台配套法规，才能让该制度在法律框架下有序运作起来。首先对于食品生产企业，在立法中应该要求其作出强制性追溯的规定。众所周知，食品安全问题绝大多数以量化为前提，单次食用不符合生产标准的食品不会引起身体不适和损伤，但大多数食品会在日常饮食中反复食用，结果会对人体有慢性损伤，不易被发觉。正因为企业抱有上述淡化风险的心理因素，才会多次做出违法行为。加之执法部门的监管缺失和企业利润的驱使，没有强制性追溯制度的监管，企业难以痛下决心整改，因此企业的违法行为必须通过强制性食品追溯制度来监管。

其次，立法活动还需借助信息化手段详细规定食品追溯体系全过程的实施规范。该体系的建立要求对食品供应链上所有生产制作以及包装运输的流程信息进行记录，每一个环节的虚假信息录入或人工失误导致的数据错误都会破坏整个供应链信息的有效性和完整性；要对信息共享平台进行统一管理，以便进行数据的保存和检索；要保证数据之间的衔接和转换顺畅。而所有这些信息作为共享资源必须通过立法的完善来确保整个信息系统的安全。

最后，食品追溯制度的立法可以分门别类逐步完善，根据食品的来源和性质不同，对食品的追溯也应分类规制。例如动物制品需从养殖开始对活体进行编码；农产品要从购买幼苗开始记录生长和农药使用等情况；乳制品要从区分奶源开始编码等，各类食品需根据不同的制作要求和食用标准分别制定追溯流程。可以逐步去完成追溯体系的构建，根据不同食品为生活所需的强弱性去安排，先制定一种或两种食品的追溯流程。例如，我国近年来严格监管婴幼儿乳制品的生产过程，明确生产企业的食品安全追溯责任[9]，在乳制品行业率先开展食品追溯制度。2013年《国务院办公厅转发国家食品药品监督管理总局等九部委关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》发布，各部门分工合作，先后出台了多个法规及规范性文件，涉及婴幼儿配方乳粉的监管监察、生产加工、销售、追溯等多方面政策，这样既可以让消费者尽早体验到食品追溯给生活带来的安全感和科技感，又能为后续的立法活动提供可鉴之处。

4.2 加强执法力度

食品安全问题的重要性决定了食品监管的执法工作必须严格进行。执法不严会导致食品生产商有机可乘，同时大大削减了法律的威慑性，使得生产商违法成本低，违法操作成常态。加强执法力度一方面要求执法部门严格按照法律法规监管、约束食品生产商，提高执法效率，让食品生产过程透明化，坚决抵制食品信息的造假和流程的违规操作，保证食品追溯体系的严谨性；另一方面要求执法部门严厉打击违法犯罪行为，发现食品生产商有违法活动必须严格按照法律规定惩处，利用食品追溯体系将供应链的责任主体追踪到位，加强行政执法能力，与司法机关共同打击犯罪行为。

4.3 提高消费者的法律意识

我国食品安全问题一直困扰着广大消费者，但消费者很少会用法律积极维权，一是维权难度高，难以找到责任主体；二是维权成本高，通过诉讼途径维护自身利益耗时长且要有经济支撑。食品追溯体系可以帮助消费者快速定位责任主体，索赔难度降低，且该体系的公开性与透明性使得企业加快自我管理的建设，消费者可以购买到放心的食品。因此提高消费者的法律意识，消费者积极参与、利用追溯体系维护自身权益，可以推动食品追溯体系的快速发展，从根本上解决消费者的食品安全问题和国家的食品监管难题。

5 结论

利用食品追溯制度对食品信息进行查询是监管食品安全问题的有效手段，也是提高我国食品行业标准的一把利刃。我国食品追溯制度应该加快立法、出台相关的配套法规并加强执法以及让公众积极参与才能得以发展和利用。