公共危机管理视阈下地方政府能力建设问题研究*

张 洁

(中共甘肃省委党校(甘肃行政学院)，甘肃 兰州 730071)

自1978年改革开放以来，我国在诸多领域均取得了举世瞩目的成就，随着经济社会的不断发展壮大，改革进入了深水区，社会关系和社会矛盾呈现出多元化、复杂化的特点，导致公共危机发生的概率大大增加。如何衡量一个政府在公共危机管控上的能力，这主要是看这个政府在危机发生时能否在第一时间做出及时有效的应对，这也充分体现了一个政府的执政能力和管理水平。

一、我国地方政府危机管理能力的现状及存在的问题

改革开放多年以来，在应对各类突发性危机事件的过程中，地方政府做出了很大的努力，积攒了不少危机管控经验，促使我国地方政府应对危机的能力有了长足的发展。但是，着眼当前新格局下的各种危机，对我国地方政府将是一个新的挑战，客观、公正的审视我国地方政府管控危机的现状，主要存在以下几个方面的问题：

(一)危机意识欠缺

首先，地方政府的危机意识不强，没有建立能事前及时预警公共危机的应急机制。由于缺乏切实有效的公共危机事前应急机制，所以地方政府不能在危机来临时整体把握事态的发展趋势，这就使政府陷入了被动的管理境地。政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止损失、消除不利影响，都将起到关键的作用。[1]

其次，地方政府的公职人员没有较强的危机意识。我国当前的和平时期使得绝大多数地方政府及主要领导把工作的重心放在了抓经济建设上，对危机管理重视度不够。

(二)危机管理模式分散

现代危机事件呈现出综合性、跨地域性的明显特征，而地方政府对危机管理缺乏专门的管理机构，多头管理、条块分割的现象比较严重。一个大的危机事件的处置经常涉及多个政府部门，地方政府一般在危机事件发生之后才临时成立应急指挥部，要将这些部门及时有效地协同在一起，难度非常大，很容易出现“踢皮球”等现象，这将大大影响危机管理的效率，甚至导致危机处理的重大失误。而且这种非常设机构会在危机结束后自行解散，不会将每次应对危机的经验收集起来，更无法使危机预警系统得到完善。

(三)危机决策水平不高

首先，地方政府不能很好地将危机前后的决策系统的结合起来。现实中，危机到来时，地方政府首先就是向上级部门请示汇报，或者为了维护政府形象，隐瞒真实情况，逃避责任，不能从整体考虑应对危机的策略。其次，地方政府危机决策科学性不强。从事危机管理的相关工作人员基本对应对危机的专业知识都不熟悉，也基本没有受过正式的、全面的相关培训，这使得地方政府在应对危机时很难做到科学决策，甚至会使危机事件事态进一步扩大。

(四)危机信息披露制度不完善

在危机到来时，信息透明是稳定人心的基石，信息公开是公民知情权的保障，现在管理学的研究表明，政府关于信息的开放程度与民众的信任程度呈正相关。[2]目前，在信息公开方面，地方政府存在三大问题：第一，某些地方政府部门不能及时向上级部门或者社会公众公开信息。第二，危机爆发时，某些地方政府在利益的诱惑下隐瞒实情。第三，社会公众的监督权力没能很好地发挥。

二、我国地方政府危机管理能力薄弱的原因分析

(一)危机爆发前的管理不到位

1.政府公务员危机意识不强。危机预警首先需要有较强的危机意识，一些地方政府的公务员危机意识不强，这就直接影响了政府对危机的应对能力。纵观整个社会，我国自上而下，整体缺乏危机意识，对危机的管控重视度不够。

2.执政理念上有偏差。当前社会正处在转型跨越期，一些地方政府没能切实转变职能，没有把“执政为民”的执政理念摆在首位。

(二)危机管理中的处置不到位

1.职责划分不明确。首先是应对危机管理不明确，造成在工作实践中很难互相融合等问题；其次是地方的专项管理没有明确的责任分工，很难在实际工作中开展危机管控。

2.群众没有表达利益诉求的渠道。我国民众普遍法制观念不强，当纠纷出现，某些群众会通过非正常途径来表达自己的诉求，使简单的纠纷演变为危机事件。只有让民众有合理合法的诉求表达渠道，才能更好地对各级政府官员进行监督。

(三)公共危机结束后的管理不到位

1.没有第一时间把信息传递给公众。地方政府缺乏及时主动向公众公开信息的态度，而只是通过封锁消息，简单处理来“息事宁人”，这就很容易使公众对政府缺少信任，进而有可能使事件进一步恶化。

2.基层政府没有积极调动社会参与。我国对突发事件的重视程度不够，没有具体的教育培训等，所以，民众对突如其来的危机事件缺乏基本的防范和自救意识。

三、我国地方政府危机管理能力建设的对策建议

(一)思想建设：培养和加强地方政府的危机意识

公共危机的发生呈逐年递增的趋势，地方政府必须牢固树立危机意识，扮演好人民公仆的角色，做好服务型政府，建立好危机预警机制。其次，地方政府要通过宣传教育等方式提高公众的危机意识，正确引导公众应对各种危机。

(二)机制建设：建立良性互动的危机预防关系

危机管理要在政府、社会和群众三者间建立一种良性的互动关系。

危机管理不可能没有社会民众的参与。因此，危机的预防管理和群众的危机意识、危机应急能力以及防范能力和应对能力密不可分。要使群众主动参与到危机管理的体系中就必须加强非政府组织的建设；地方政府要在每次危机过后全面分析总结，建立危机善后评估体系，完善危机管理的体制机制。

(三)组织建设：建立健全危机管理组织体系

地方政府不仅要加强对专职应急部门的建设，还应该加强对志愿者队伍的招集、组织和培训，这样既有助于缓解重大危机事件到来时缓解救援人员压力，又有助于提高志愿者们应对危机的能力，进而及时有效的化解危机。

(四)法律建设：完善公共危机管理的法律法规体系

从基层政府来看，做好危机管理法律准备，就要在依法管理社会事务，依法履行监管职责的同时，通过普法宣传教育，在各中小学校、党校、团校等开办危机管理法制教育和基本技能培训，在各新闻媒体开展危机管理法制建设宣传报道等形式，加强危机管理相关法律法规的宣传教育。[3]提高地方政府对危机的社会管控能力，保障危机有法可依，有法必依。