浙江省蓄滞洪区建设与管理有关对策建议

彭周锋，冯蕾磊

（浙江省防汛技术中心，浙江 杭州 310003）

1 蓄滞洪区概况

蓄滞洪区是指江河堤外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等，是江河流域防洪减灾体系的重要组成部分，通过与河道、堤防和水库等配合适时分蓄超额洪水、削减洪峰，在保障流域中下游城市和重要防洪地区的安全、最大程度地减轻洪水灾害总体损失中发挥了不可替代的作用[1]。为规范蓄滞洪区的建设与运行管理，充分发挥其防洪蓄洪效果，20世纪80年代末以来，国家层面和有关省（市）针对国家蓄滞洪区出台了一系列有关的法律法规及政策文件，对蓄滞洪区的地位、建设管理和运用补偿等作了不同程度的规定。

浙江是洪涝台灾害多发、频发的省份，尤其是杭嘉湖、萧绍宁、温台、温瑞等地既是经济发展主导地区，又是人口和生产力要素聚集区，同时也是洪涝台灾害易发区。在流域防洪减灾体系建设中，按照“上蓄、中分（滞）、下泄”的治理方针，在防洪重点流域苕溪、钱塘江支流浦阳江和曹娥江规划建设南湖、北湖、高湖、大浸畈和湛头等蓄滞洪区，与水库和河道等共同组成防洪工程体系，在历次防御流域性大洪水中发挥了关键性的作用。此外，为应对不同量级洪水，根据流域规划和防洪规划，东苕溪、浦阳江设置一批非常蓄洪区或非常滞洪湖畈，钱塘江干流部分围片堤防设置开口堤、溢流堰等，以滞蓄洪水。

2 存在的主要问题

浙江省的蓄滞洪区在数量、规模上均不大，没有国家级蓄滞洪区，其日常运行管理工作由所在地的县级水行政主管部门负责。在已出台的《浙江省建设项目占用水域管理办法》和《浙江省防汛防台抗旱条例》中，对蓄滞洪区的建设管理、水域占用、运用补偿等作了相关规定。但是，随着经济社会的发展，蓄滞洪区在建设与管理方面面临一些问题，主要表现在几个方面。

2.1 流域的分级设防得不到重视

由于河道堤防的泄洪能力有限，在处理流域上下游泄洪矛盾时，往往要权衡全局利益和局部利益，当发生大洪水时，要通过以牺牲局部利益来换取大局的安宁和经济的发展。浙江省在主要江河流域的防御体系规划建设中，按照“蓄泄兼筹、洪涝并治”的治理原则，提出分级设防、保弃有序的防御思路。当发生流域性大洪水时，通过利用湖泊、农田、洼地或其他淹没损失少的区域临时调蓄洪水、“给洪水以出路”，来保障重要城市和重点地区的防洪安全。

但是在实际建设中，部分地区往往未考虑整体防洪效益，不按分级设防要求、“给洪水以出路”，为保护自身利益不受损失，擅自提高流域防御标准，封堵堤防“缺口”，蓄滞洪区临时分蓄洪水的作用如同虚设。在遭遇流域性大洪水或超标准洪水时，如果缺少蓄洪滞洪区域削减洪峰，一方面将会增加流域的整体防洪风险，另一方面也会加大上下游地区的防洪矛盾。

2.2 部分蓄滞洪区缺乏有效管理

虽然《中华人民共和国防洪法》（以下简称“《防洪法》”）《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》和《浙江省建设项目占用水域管理办法》等法规文件对蓄滞洪区内的土地开发、人口管理、占用水域等均作出明确规定，要求蓄滞洪区内土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保证蓄滞洪容积，限制蓄滞洪区内高风险区的经济开发活动，实行严格的人口控制，规定蓄滞洪区水域为重要水域，禁止非基础设施建设项目一律不得占用重要水域等。

但是，随着经济社会的发展，特别是城市发展对蓄滞洪区周边土地及水域提出综合利用要求，以及部分地方对蓄滞洪区的管理不够重视，忽视蓄滞洪区的本源功能，对非防洪建设项目的执法监督不到位等，一些规划和已建蓄滞洪区内的土地和水域不断被开发占用、人口日渐增加、生产要素总体规模也在不断加大，部分蓄滞洪区（非常滞洪区）已逐步发展为城（镇）区，极大地影响蓄滞洪区的正常运用，其启用分洪的难度越来越大。

2.3 蓄滞洪区启用后补偿难

法律层面规定国务院和有关人民政府应对蓄滞洪区滞洪后给予扶持、补偿和救助，针对国家级蓄滞洪区，国家和有关省市先后出台一系列有关蓄滞洪区运用补偿的法律法规及政策文件。如:国家层面分别于2000年和2006年出台《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》，对国家级蓄滞洪区补偿范围、标准、程序、方法和监督核查进行细化；2002年，安徽省以人民政府令第146号制定《安徽省＜蓄滞洪区运用补偿暂行办法＞实施细则》，进一步明确国家蓄滞洪区补偿范围、补偿标准、补偿程序、监督管理、资金来源等，并提出省人民政府批准的防洪规划或者防御洪水方案中确定的蓄滞洪区，补偿规定可参照实施等。

由于浙江省没有国家蓄滞洪区，目前也没有出台规范的蓄滞洪区运行赔偿或补偿政策，仅在《浙江省防汛防台抗旱条例》规定县级以上人民政府应对蓄滞洪区因蓄滞洪水造成的损失给予适当补偿，没有明确补偿范围、标准及程序方案等。其他是在《东苕溪特大洪水紧急分洪实施方案》规定了杭州市在水利建设专项资金地方留成中划出一部分资金，设立专项补助资金用于苕溪上非常滞洪区人工紧急分洪后的补偿；1999年经浙江省人民政府同意建立高湖滞洪水库赔偿基金，用于高湖蓄滞洪区的分洪补偿。实际运用来看，高湖蓄滞洪区自1962年至今有50多年未运用，其中有4次达到分洪标准均未启用，主要是高湖实际分洪一次淹没损失大，远远超过已建立的高湖滞洪水库赔偿基金；大浸畈自建成以来，也从未主动开启猫山闸分洪，其主要原因是，一旦分洪区内群众将遭受极大的经济损失。蓄滞洪区启用后补偿难，导致蓄滞洪区不敢启用，成为制约其蓄滞洪作用充分发挥的主因。

2.4 工程设施和安全设施等建设滞后或存在隐患

《防洪法》规定，蓄滞洪区的范围应在防洪规划或者防御洪水方案中划定。目前浙江省开展的水利工程标准化管理，暂还未将蓄滞洪区列入工程管理名录，特别是运用几率较低的蓄滞洪区（非常滞洪区），还未划定蓄滞洪区的范围；有的工程设施和安全设施建设滞后，缺少必要的隔堤或围堤，分蓄洪水自然漫溢至高地，具体边界不明晰，超标准洪水淹没范围不明确；或工程设施及安全设施老化，存在严重的安全隐患；或安全避险设施不足，缺少安全转移道路、桥梁等，影响群众避险转移；还有的蓄滞洪区监测预警设施落后、监测预警点少，或缺乏洪水风险图，给区内群众安全撤退转移带来极大的困难。

3 对策建议

3.1 科学规划设置蓄滞洪区

对超标准洪水（或特大洪水），应充分发挥各类防洪工程设施的蓄滞洪、泄洪作用，必要时采取运用计划的保留蓄滞洪区等方式分蓄洪水，保障重要保护对象的防洪安全，当采取上述措施仍不能满足防洪要求时，可采取放弃局部地区等非常措施[2]。分级设防是保障流域内重要城市和重点地区的防洪安全的重要手段，在编制防洪规划时要划定防洪保护区、蓄滞洪区和洪泛区的范围，统筹协调防洪减灾、水资源综合利用、生态环境保护以及经济社会发展等关系，科学安排各类防洪工程和防洪非工程措施布局，根据需要合理设置蓄滞洪区。对已有蓄滞洪区进行必要的调整和整治，遵循“确保蓄滞洪区的蓄滞洪功能不削弱（面积和水量不减少），确保水利设施完整和运行不受影响，不得在分洪区内设置阻碍行洪分洪的建筑物和设施，确保分洪区的调度运行不受任何影响”的原则，统筹考虑，合理调整。

按照有关权限，钱塘江、瓯江流域，杭嘉湖地区（含东西苕溪流域）、萧绍平原等防洪规划由省级批准，甬江、椒江、飞云江、鳌江流域，温黄平原、温瑞平原等防洪规划由各有关设区市人民政府批准。防洪规划一经批准，严禁擅自提高或降低防洪保护对象的防洪标准。同时，分级设防中要求临时分蓄洪水的较低防御标准区域建议列入蓄滞洪区、洪泛区进行管理。

3.2 规范蓄滞洪区的管理和运用

对蓄滞洪区的管理可以参照水利工程标准化管理的要求，划定蓄滞洪区域（特别是非常滞洪区）的管理范围、保护范围和洪水淹没范围，明确监管部门和责任主体，落实责任人，加强蓄滞洪区的组织保障和日常管理。坚持蓄滞洪区的分类管理，从严控制蓄滞洪区的土地开发和水域占用，各项建设必须符合防洪要求。在蓄滞洪区建设非防洪项目，应当就洪水对建设项目产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施[3]；禁止非基础设施建设项目占用蓄滞洪区水域，基础设施建设项目确需占用的，必须按规定办理有关审批手续。强化蓄滞洪区的监督管理和动态巡查，坚决制止未经审批的非防洪项目建设。

蓄滞洪区应按计划把握有利时机适时启用，掌握进退洪流量，减轻下游防洪压力[2]。各级防汛指挥机构应通过防御洪水方案或流域洪水调度方案，明确蓄滞洪区的分滞洪标准、批准调度权限以及提出超标准洪水防御实施次序等；修订完善蓄滞洪区运用预案，确定蓄滞洪区运用条件、调度权限、分洪方式、分洪时机、区内人员转移路线、安置地点，向居民发放明白卡并适当开展演练[2]。当达到规定的分洪、滞洪标准时，按批准的程序启用蓄滞洪区。当地人民政府要及时做好蓄滞洪区运用的洪水预警和人员转移等各项工作，相关部门要做好各自管辖范围内设施的抗洪抢险工作，确保各类设施的防洪安全。

3.3 加强蓄滞洪区工程设施建设

坚持以人为本、以防为主、以避为先的方针，加强监测预警设施建设和动态巡查管理。根据蓄滞洪区运用标准和分蓄洪水要求，合理确定围堤、隔堤建设标准和等级，加大对进退洪设施、围堤工程和安全设施的建设。对运用几率较高的蓄滞洪区，按标准要求加固围堤或隔堤，建设必要的进退洪设施，区内人员以外迁为主，或者以安全区为重点进行安全设施建设，保障群众正常生活，避免经常性、大范围的群众转移；对运用几率较低非常滞洪区（湖畈、围片），以人员撤退为主，进行以转移道路、桥梁为重点的安全设施建设，加固临水侧围堤或隔堤，必要时可修建固定的进退洪口门。

3.4 立法完善蓄滞洪区运用补偿政策

为确保蓄滞洪区功能的正常发挥，除必须加强蓄滞洪区的安全建设和管理外，还需进一步健全蓄滞洪区内的补偿救助保障体系，尽量减少实际淹没损失。蓄滞洪区启用后补偿包含补偿对象、补偿范围、补偿方式和补偿标准的确定，补偿程序的开展，补偿资金的落实等，涉及到财政、水利、民政、农业、林业、审计等诸多部门，工作量大、行政成本高、任务繁重、程序复杂，需耗费大量的人力、物力和财力等。

就浙江省实际情况来看，南湖和北湖蓄滞洪区通过近几年的综合整治，区内土地已全部归为国有，农作物耕种、养殖等产业活动也已全部停止，其运行标准和调度权限也已明确，正常启用已没有大的制约因素。但是，其他蓄滞洪区或非常滞洪区因城市化进程加快、或因管理不到位等原因，区内的产业规模不断在加大，其启用损失大、启用后补偿难的问题已经成为其有效运用的主要制约因素。建议蓄滞洪区有关人民政府（或省人民政府）抓紧从立法层面完善蓄滞洪区的相关运用补偿办法，以相关法律法规以及国务院的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》为依据，以蓄滞洪区洪水风险图编制获得的资产数据和损失评估结果为基础，针对蓄滞洪区运用后的农业、房产以及不能及时的转移个人财产等损失，研究制订蓄滞洪区以及非常滞洪区的补偿或补助办法；其它如:工矿企业、专业养殖等损失，鼓励其参加洪水保险，降低蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担；对于钱塘江干流及浦阳江等重要支流和东苕溪、瓯江干流因防御超标准洪水，启用的非常滞洪区（湖畈、围片）造成的经济损失，建议省级可以考虑制订补助方案给予适当补偿。同时，对已演变为生态保护区或生态湿地的蓄滞洪区，各地可按照国务院《关于健全生态保护补偿机制的意见》的要求，开展生态补偿试点，建立受益区与生态保护区、流域上下游的横向补偿关系，研究制订奖励、补偿、扣减相结合的蓄滞洪区生态补偿办法或政策。

4 结 语

通过采用法律、经济、行政、工程、科技等综合措施，进一步加强蓄滞洪区的规划、建设与管理工作，实现蓄滞洪区设置科学化、建设规范化、管理标准化、补偿公平化，完善流域分级设防的防御体系，最大程度提高流域防灾减灾能力，最大程度减轻洪水灾害总体损失，最大程度保障人民生命财产安全。