新时期背景下部门预算管理问题分析与对策——以山西省Z市公路系统为例

●王夏云

一、前言

公路行业是我国经济社会发展的基础产业，是推动我国经济发展和社会进步的强大动力。公路部门承担着普通公路的规划、建设、管理、养护等重要工作职责，不断改进并提高公路部门的预算管理水平，不仅是预算体制进一步改革的需要，也是公路事业发展计划顺利完成的重要保障。

2017年，党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，对新时期进一步做好部门预算管理工作提出了更高的标准。为此，山西省财政厅驻晋城市财政监察处借助对Z市公路系统开展会计监督检查的契机，结合国家有关部门预算的要求以及公路事业发展计划，对公路系统预算编制、执行和绩效情况展开了专题调研，以期进一步完善预算管理制度，提高公路部门预算绩效管理水平，推进公路事业的持续健康发展。

二、山西省公路部门预算管理改革历程与现状

自2009年以来，山西省公路部门预算管理经历了成品油价格和税费改革、预算外资金纳入预算管理以及国库集中支付制度改革，预算管理改革的成效突出表现在预算资金来源、预算管理内容以及预算编制模式的变化上。

（一）预算资金来源的变化

国务院2008年12月印发的 《关于实施成品油价格和税费改革的通知》要求，成品油价格和税费改革工作从2009年1月1日开始，取消原有的交通运输行业六费即公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费，同时逐步有序取消政府还贷二级公路收费。改革以前，山西省公路建设主要依靠“贷款修路，收费还贷”的政策；改革后，国家提出以财政资金为主解决普通公路的建设问题，资金来源主要为成品油消费税转移支付资金。2009年，山西省交通“六费”收支预算经山西省财政厅批准调整为成品油价格和税费改革中央转移支付资金预算，并予以批复。

（二）预算管理内容的变化

2010年，山西省财政厅出台的《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（晋财预 〔2010〕71号）规定，“从2011年1月1日起，全省各部门各单位按预算外资金管理的收入 （不含教育收费、彩票发行机构和彩票销售机构的业务费用）将全部纳入预算管理。”自此，山西省公路管理系统逐步将路产赔（补）偿费收入等非税收入、其他预算外收入等资金的收支纳入预算管理。

（三）预算编制模式的变化

由于公路系统一直以来具有采用计划管理的特殊性，2011年之前，一直沿用由山西省公路局代下级单位编制预算的模式，然而随着预算管理的要求越来越高，这种代编预算的方式难以为继。自2011年起，各市级公路局作为山西省交通厅的直属三层预算单位实行预算编制改革，开始单独编制预算。同时，国库集中支付制度改革在各市级公路局本级全面铺开，实行零余额账户管理，所有从财政回拨的预算资金纳入国库集中支付体系，通过财政支付平台，直接支付给供应商、劳务提供者或拨付下级单位。县级公路段于2013年开始实行国库集中支付和零余额账户管理，但预算仍由市级公路局统一代编，并延续至今。

三、山西省Z市公路部门预算管理的调研思路

在对公路部门预算管理改革历程与现状进行充分调查的基础上，山西省财政厅驻晋城市财政监察处结合公路部门预算管理的特点，从“五个角度”入手进行了调研。一是从预算编制的完整性角度入手，关注单位的所有收支、负债是否全部纳入预算；二是从预算编制的真实性角度入手，分析判断预算资金用途和实际支出方向，关注预算编制是否与实际相符；三是从预算支出的约束性角度入手，核对比较预算下达数与实际支出数，关注预算编制与执行的差异情况；四是从预算资金的效益性角度入手，研究预算安排的目的和资金支出的效果，关注专项资金绩效管理情况；五是从预算管理的科学性角度入手，研究预算编制及预算执行的内部微观环境，关注预算编制与执行的内控运行状况。

四、山西省Z市公路部门预算管理存在的问题

此次调研的Z市公路系统包括市公路局及下属路政管理大队、公路段等事业单位。通过调研，笔者发现公路部门在预算编制、预算执行、绩效考核及内部控制方面都不同程度地存在一些问题。

（一）部门预算执行不到位，支出随意性大

预算执行管理是财政管理的重要组成部分，是预算实施的关键环节。李克强总理提出：“要牢牢盯住公共资金使用，当好人民利益的‘守护神’。念好权力运行‘紧箍咒’，既不能让资金‘趴在账上睡觉’，更不允许资金跑冒滴漏和被挤占挪用。”检查中，笔者注意到公路系统未严格执行支出预算，各单位普遍存在超预算支出、擅自调整预算资金用途、挤占挪用预算资金的现象。

以A县路政大队为例，2016年部门决算报表养路事业费支出以预算数3805.85万元填列，当年实际养路事业费支出为4538.88万元，超预算支出733.03万元，且超预算支出部分未在2016年部门决算报表中列示。

以B县公路段为例，2016年下达该单位公路小修保养预算资金375.90万元，实际支出479.30万元，超支103.40万元，资金来源为挤占挪用安全防护设施建设、桥隧专项养护费等其他工程预算，预算执行数与预算下达数偏离严重。经过分析，其中一个主要原因为在公路小修保养支出中列支的编外人员工资挤占了公路小修保养预算，挤占比例约为50%，这直接导致公路小修保养预算资金不够使用，并进一步挤占其他工程项目预算资金，甚至影响到其他工程项目的保质保量完成（见图1）。

图1 2016年B县公路段工程项目预算与执行情况分析图

（二）预算编制不完整，未实行全口径预算

自2011年部门预算逐渐强化以来，公路系统路产赔偿费等预算外收入已纳入预算管理。但仍存在部分收支和债务未纳入预算管理、游离于财政监管之外的突出问题。具体表现在：

1、该系统长期未建立包括负债在内的全口径内部预算管理系统。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）已明确提出，“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”，并要求“地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理”。检查发现某基建单位基本建设投资借款高达10.15亿元，而在编制部门预算时并未包括基建债务。

2、经营性收支普遍未纳入预算管理。以C县公路段为例，2016年承包工程经营收入293.88万元、经营支出218.25万元均未纳入当年预算和决算。

3、部分非税收入征缴管理不规范，形成体外循环。一是国有资产经营租赁收入在预算编制时不按规定上报预算，收取租赁收入后不及时上缴。检查发现部分单位收取的房租收入长期滞留在基本户，未及时上缴国库113.67万元；二是公路管理机构交通罚没款未纳入预算管理。如某单位违反预算级次在地市财政部门领取罚没票据，用于收缴交通罚没收入，并将上述收入缴入当地财政，形成混库。截至2016年末，该单位仍隐匿、截留应当上缴省级的交通罚没收入及利息189.33万元。

（三）部门预算编制数据失真，缺乏严肃性

在此次对Z市公路系统的检查中，发现该系统普遍存在以退休人员定员定额编报预算失实的情况。具体做法是从该系统账表不一致问题入手，将报表数与账面数进行比对。如某单位2016年部门决算报表列示退休费支出53.98万元，但账面并无该项支出。经核实，该单位2016年部门决算报表数是以预算数填报，而该单位退休人员已参加社会养老保险，由当地社保机构发放退休人员工资，因此当年该单位未发生此项支出。那么单位为何要将退休费支出纳入预算编制？进一步分析，是由于该市公路系统已率先于1996年实行社会化养老，虽不用列支退休人员工资支出，但在职人员的养老保险缴纳费用却未纳入预算安排，形成了资金缺口。为了弥补养老保险费用的缺口，该市公路系统仍将退休人员工资纳入预算编制，从而造成了预算编报失真、预算编制与预算执行不符的现象，损害了预算编制的严肃性。

（四）预算资金和国有资产绩效管理缺失，使用效益低

党的十九大明确提出要 “全面实施绩效管理”，这就要求各部门单位在预算编制、执行等各环节都要讲求预算绩效。在此次检查工作中，发现公路部门预算资金和国有资产使用缺乏绩效管理，普遍存在违规使用甚至浪费的情况。具体可从某公路段的财政资金使用情况中窥见一斑：一是该段2016年公路小修保养工程超预算支出103.40万元，资金来源为挤占挪用安全防护设施建设、桥隧专项养护费等专项工程预算；二是该段2016年与某服务公司签订公路小修保养养护工程承包合同书，合同金额为44.90万元，而当年实际向服务公司支付养护工程款159.60万元，超合同金额支付工程款114.70万元；三是根据现行预算管理的规定，事业单位房屋出租收入应全额纳入预算管理，不再返还部门。由于部门单位不再获利，也不愿承担相应的责任，便索性不出租房屋，致使国有资产不能实现保值增值，给国家财政和经济发展造成损失。

（五）内控机制匮乏，预算缺乏有效监督

公路部门单位在进行核算时，未能严格按要求对项目进行分类，如部分专项经费未进行专账核算，而是将多个专项经费混用一个支出科目进行核算，使预算安排的项目与实际支出无法做到有效对比，也无法确切反映专项经费的结余情况，从而为挤占挪用专项资金提供了温床。

五、山西省Z市公路部门预算管理中问题的原因剖析

（一）财务管理模式亟待转变

一方面，目前公路系统仍沿用1987年出台的《公路养护会计制度》，这项制度与现行的《预算法》及《事业单位会计制度》中关于预算执行及预算收支核算的有关规定相悖离；另一方面，长期以来，公路系统的计划经济色彩依然比较浓厚，虽然已纳入财政部门预算管理多年，但在许多方面仍不能适应当前经济社会发展的新常态。突出表现在：公路系统财务工作还主要采取传统的计划管理模式，财务工作服从于计划管理，成本和效益观念相对淡薄等。

（二）部门单位认识不到位

一是部门单位对预算编制和执行工作重视不够，预算编制人员积极性不高、主动性不强，各公路段作为基层四级预算单位，与主管部门和财政预算管理部门之间缺乏沟通，使得预算编制失实、预算执行不到位的情况出现；二是自觉遵守财经纪律的意识不强，法制观念淡薄，内部管理不严格，缺乏应有的财务内控机制。对国有资产经营收入、交通罚没款等非税收入的财政属性认识不足，受地方或部门的利益驱动，没有将非税收入全额纳入预算管理的 “笼子”，造成非税收入体外循环、国有收益部门化，逃避了职能部门的监督。

（三）预算编制主体错位

在检查中笔者了解到，在预算编制过程中，各预算执行单位实际上并未参与编制预算，而是一直沿用历史惯例，由市公路管理局计划部门代替各单位统一编制预算，预算编制部门和执行部门沟通不畅，对预算能否及时规范执行考虑得相对较少。

（四）预算未实施精细化管理

部门对各所属单位管理松散，预算的编制、执行及财务核算工作指导性较差；项目支出预算的编制和执行中，存在预算编制方法简单、工作方式粗放、绩效观念不强的现象。

（五）非税收入预算监管偏弱

一是票据管理不严格。检查中笔者发现部分单位在票据管理和使用中存在许多不规范行为，如省级单位在市级财政部门领购票据、票据转借、核销票据时存在不及时、不规范等问题。如果票据管理规范，严格执行票据领购、发放、使用、保管、清算以及核销等程序，就能够很大程度上规避各种挤占、挪用、截留、坐支行为；二是非税收入预算编制粗化，征管和使用随意性较大，缺乏监督。由于各个执收执罚单位分散征收，也给非税收入监管工作带来困难，加大了监管成本，效果也不尽如人意。

六、部门预算管理中问题的应对策略

针对上述部门预算管理中存在的问题，建议从以下几方面改进部门预算管理工作，努力做到预算编制有据、预算执行有力、预算管理有序、预算支出有效。

（一）规范预算编制行为，提高预算管理意识

只有预算切合实际、具备可操作性，才能真正起到指导和约束收支行为、实现预算目标的作用。为此，各部门应抓实做细年度预算收支计划的前期论证，预算编制力求科学、合理、准确；应切实将全部收入、支出及负债纳入预算管理，建立起适应当前经济形势的全口径内部预算管理系统；应按照新《预算法》的要求，定期监督检查所属各单位的预算执行，加大预算执行协调力度，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反《预算法》的行为；应充分认识预算管理的严肃性、权威性，严格按批复的预算组织收支活动，预算指标和项目的调整、变更、取消、追加，应按预算调整程序办理相关手续。

（二）强化财政监督，全面实施预算绩效管理

财政部门和各部门、各单位应以“全面实施绩效管理”和“集中财力办大事”的新要求为导向，“全方位、全过程、全覆盖”推进预算绩效管理。财政部门应深入开展调查，重点加强对专项预算编制的合理性、真实性的审核，增强预算的科学性和准确性；要牢固树立绩效管理理念，采取预算执行季报、重点项目跟踪等方式，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪监控，避免“只管支付，不管使用”的情况出现，杜绝挤占、挪用等违规行为；将预算审核与绩效管理有机结合，把以前年度绩效评价结果作为调整支出结构和科学安排预算的重要依据，调整相关预算，从而真正实现以绩效促管理、以管理提绩效。

（三）完善预决算公开，提升政务公开信息质量

各级财政部门和各部门应强化预决算信息公开主体职责，按照深化财税体制改革、推动地方实施公开透明的预算制度的总体部署，持续加强预决算公开的建章立制工作。通过进一步细化部门预决算公开，如通过政府网站和公共媒体等渠道向社会公开非税收入项目名称、设立依据、征收方式和标准等，以及通过强化公开的真实性检查等方式，提升财政资金运行的透明度，完善财政管理制度中存在的薄弱环节，促使各部门更加合理有效地使用财政资金，不断提高部门预算执行和财务管理水平。

（四）强化预算管理主体责任，完善内部控制制度

各部门“一把手”要树立正确的政绩观，充分认识到做好预算管理工作的重要性，以建立项目责任制、完善支出审批程序、建立预算执行动态监控机制等方式，形成必要的内部控制制度和制衡机制，进一步提高行政事业单位内部管理水平，确保不出现重大违规违纪问题。各部门要认真贯彻财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号）和《行政事业单位内部控制规范 （试行）》（财会〔2012〕21号）的有关要求，通过全面建立、完善单位内控制度机制，着力提升预算管理水平，不断提高财政资源配置效率和使用效益。

（五）加强非税收入预算管理，健全非税收入监管制度

非税收入预算管理弱无疑会降低非税收入的作用，当前非税收入监管中仍存在部分盲区，需要引起相关职能部门的重视。一是各单位应按照新《预算法》和《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33 号）的有关规定，将非税收入纳入财政预算管理，建立起适应当前经济形势的全口径内部预算管理系统；二是各级财政部门应加强非税收入票据管理，规范执收行为。严格落实票据管理职责，强化票据管理监督职能，对各单位领取票据的使用情况进行核实，从票据源头防止非税收入的流失；三是各级财政部门应建立健全非税收入监督管理制度，积极探索省级驻地市部门单位资产绩效管理的新思路，调整优化资产管理方式，参照执行由所在地政府统一竞价出租部门单位闲置房产的措施等，促进国有资产保值增值；四是加强非税收入政策执行情况的监督检查，依法处理非税收入违法违规行为。针对上述单位长期隐匿并截留非税收入的违规行为，建议财政和有关部门联合组织开展对非税收入执收部门的检查，对此类非税收入进行全面清理，督促各单位及时收缴入库，确保非税收入应收尽收、应缴尽缴。■